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NAFTA“美国含量要求”有损美国制造业

17-11-20

2017914日,美国智库彼得森国际经济研究所专家撰文,批评北美自由贸易协定(以下简称“NAFTA”)中的“美国含量要求”不仅起不到提高美国含量的效果,而且损害了美国的制造业,提出应精简原产地规则。以下是该文的主要观点,供参考。

据报道,特朗普政府正考虑在NAFTA的汽车进口章节中增加“美国含量要求”条款,要求想要享受NAFTA零关税的进口汽车必须符合“35%-50%”的美国含量。

特定国家的含量要求可以追溯到1965年的《美加汽车协定》,该协定规定,只要符合加拿大的含量要求,就可以使区域内的汽车贸易自由化。这种制度后来被裁定为不符合国际规则。

当时的《美加汽车协定》是一个自由化协定,车企通过利用规模经济,促进了加拿大的汽车生产。相比之下,在NAFTA中增加“美国含量要求”条款会使贸易环境更具限制性,损害了企业的竞争力。

因为“美国含量要求”会降低汽车行业的竞争力,因而减少北美的汽车生产,无法促进美国的制造业。尤其是,特定国家的原产地规则会迫使一些外国企业从北美转移回本国国内,再从国内出口,使NAFTA内部的贸易量减少。同样地,“国内含量要求”也有可能会违反国际规则。

特定国家的含量要求可以追溯到《美加汽车协定》

NAFTA赋予加拿大和墨西哥的生产商零关税待遇,只要享受零关税的产品在加拿大或墨西哥制造。目前,NAFTA中的原产地规则用于确保非美加墨三国制造的产品不享有零关税待遇。例如,对汽车的含量要求规定,进口汽车中的62.5%必须原产自美加墨,如此才能享有零关税待遇。

特定国家的含量要求意味着,加拿大或墨西哥生产的汽车,即便大部分使用这两国的零部件和劳动力,也可能无法享有零关税待遇。这种做法违背了自由贸易协定的初衷,并且不符合大部分自由贸易协定的规定。

虽然这种做法并不是毫无先例可寻,尤其是在汽车行业,特定国家的含量要求可以追溯到1965年的《美加汽车协定》,协定要求,车企要想享有零关税待遇,必须符合相当高比例的加拿大含量要求。2000年,日本和欧盟提出上诉,世界贸易组织(WTO)判定《美加汽车协定》的做法违反了国民待遇、最惠国待遇等原则,涉及非法补贴。

来自加拿大和墨西哥的进口汽车到底含有多少美国含量?

目前,在NAFTA框架下,来自加拿大和墨西哥的进口汽车约含有25%的美国含量。根据美国全国公路交通安全管理局的统计数据,平均而言,墨西哥出口至美国的汽车,美加含量约占24%。虽然美加含量没有加以区分,但是主要含量还是来自美国,因为美国汽车零部件向墨西哥的出口是加拿大汽车零部件向墨西哥出口的20倍以上。不同的汽车型号,其含量也不尽相同。马自达汽车只有5%的美加含量,而雪佛兰拥有55%的美加含量。美国品牌的汽车平均而言拥有更高的美加含量,为32%。进口自加拿大的汽车,平均拥有64%的美加含量。

经合组织(OECD)的“增值贸易”数据库也能用来估算美国含量。据“增值贸易”数据库显示,进口自墨西哥的美国汽车,18%原产自美国;进口自加拿大的美国汽车,24%原产自美国。这一数据是保守估值,因为进口汽车还包含了零部件,而零部件的美国含量偏低。

35%-50%的美国含量要求会增加进口中的美国含量吗?

虽然《美加汽车协定》增加了加拿大的汽车生产,但这并不意味着NAFTA中的“美国含量要求”会同样增加美国的汽车生产。在《美加汽车协定》生效前,加拿大的汽车行业并没有完全培育起来,所以相对而言《美加汽车协定》在总体上还是一个自由化的协定。此外,当时北美的汽车行业面临的全球竞争也相对较小。

相比之下,当前的北美汽车行业处于一个高效率生产时代,全球供应链也日趋复杂。全球的汽车生产高度竞争,因此,“美国含量要求”相对而言更具限制性。其结果是,“美国含量要求”使北美的汽车行业变得不具竞争力并使汽车行业萎缩。

假设特朗普政府要求汽车拥有35%的美国含量。那些拥有35%及以上美国含量的汽车品牌,如雪佛兰,可以继续享有NAFTA的优惠待遇从而进入美国市场,对于拥有30%-34%美国含量的汽车品牌来说,生产商可以选择继续增加美国零部件的含量,从而符合享有NAFTA优惠待遇的标准。但是对于拥有30%以下美国含量的汽车品牌,如马自达,生产商发现符合享有NAFTA优惠待遇标准的代价太过高昂,因此选择转移供应链所在地而降低生产成本,宁可被征收2.5%的进口关税。如此,原先的原产地规则——62.5%的区域含量标准——就成为了摆设,不再具有约束力。原先部分使用美国的零部件不得不被亚洲或欧洲的零部件所取代。

如果外国生产商选择从其本国而非加拿大或墨西哥出口汽车,那么美国含量将会减少更多。例如,如果严格的规则使得在墨西哥生产汽车变得不那么有利可图,日本的汽车生产商会选择更多地从日本出口。平均而言,进口自日本的汽车仅拥有3%的美加含量,因此对美国汽车零部件的需求将会大幅下降。

因此,虽然“美国含量要求”会在一定程度上增加美国含量,如在通过NAFTA免税进入美国市场的情况下,但是从总体上看,如果车企选择不通过NAFTA进行贸易,美国含量的比例将会下降。

“美国含量要求”或许会对轻型卡车产生更多影响,因为美国对轻型卡车征收25%的进口关税。但是,美国全国公路交通安全管理局的数据表明,墨西哥生产的卡车早已拥有较高比例的美加含量,平均含量达39%

精简原产地规则是更好的解决之道

特朗普政府的执政目标在于促进美国的制造业。但不幸的是,“美国含量要求”和提高原产地规则标准只会适得其反。更好的解决之道在于通过精简原产地规则来支持北美的供应链。如果北美成为世界上汽车生产最富竞争力的地区,那么美国的消费者将从更低的价格中获益,从而带动更多的就业,这点对于加拿大和墨西哥来说亦是如此。