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NAFTA对纺织品行业的规定

17-12-06

2017年10月30日,美国国会研究局发布《NAFTA重新谈判与美国纺织制造业》的研究报告,报告回顾了NAFTA有关纺织品原产地规则的相关规定,并对NAFTA重新谈判的可能结果及影响。以下是该报告摘要,供参考。

一、原产地规则

在贸易协定当中,原产地规则是影响纺织和服装行业的一个重要方面。它通常会规定必须在本地区进行多少加工流程,才能获得免税的贸易优惠。美国纺织业普遍希望确保纺织品和服装主要出产于北美自由贸易协定地区,但服装品牌商和零售商认为,该要求降低了他们的采购及生产的灵活性。因此,服装业普遍反对“从纱线开始的原产地规则”,希望在新的或重新谈判的美国贸易协定中使用更加简化和灵活的原产地规则。在北美自由贸易协定重新谈判中,对原产地规则进行修改便是可能达成的成果之一。

对纺织品和服装产品来说,原产地规则的适用通常基于生产流程,如下图所示:

纺织及服装业主要生产步骤

纺织品和服装在原产地规则的适用上主要有如下几种:

  • 从纤维开始。纤维必须在自由贸易协定(FTA)成员领土内制成。天然纤维,如羊毛或棉花,必须出产于成员领土内。人造纤维必须出产于贸易区内。
  • 从纱线开始。纤维可以出产于任何国家,但是由纱线制成的,用于制造纺织品或服装的各原料,必须在自由贸易协定区域内制成。这个规则有时被称为“三重转换”,因为它要求纱线的纺织、坯布的编织以及最终成品的组装都在该区域内完成。
  • 从坯布开始。生产商使用的纤维及纱线可以来自任何国家,但是坯布必须在自由贸易协定成员方家内进行编织。
  • 裁剪及缝纫。只有制成品的裁剪和缝纫必须在自由贸易协定成员方内进行,这为原料采购提供了最大的灵活性。

NAFTA是第一个包含“从纱线开始”的原产地规则(即从纱线到面料再到成衣的整个生产制造过程必须在同一国家完成才能认定该国为成衣原产国)的自贸协定。从那之后,这一规则几乎成为美国所有自贸协定的谈判标准。北美自由贸易区的原产地规则保证了美国的纱线和织物拥有巨大的市场,因为它们在加拿大和墨西哥的产量有限。

最初的NAFTA包含了对纺织品和服装业的保障条款。它规定如果进口数量激增,对国内产业已经造成或有可能造成严重损害,那么美国或任何其他NAFTA成员方都可以重新征收关税。在北美自由贸易协定生效十年后,该保障措施于2004年1月1日到期。NAFTA还成立了纺织品贸易和服装事务委员会,该委员会可在任何NAFTA成员的要求下召开,以便使这些产品的相互贸易在自由贸易协定框架下,仍然得到关注。

二、原产地规则的豁免政策

当某些材料在合作伙伴国家中不足时,NAFTA对具体的原产地规则要求也设置了豁免政策,这使得生产商能够灵活使用那些未在美国北部广泛生产的材料。

1. 关税优惠限额(TPL

NAFTA规定,关税优惠限额是纺织品原产地规则的豁免情况。这是对服装业做出的让步,它允许一定量的羊毛、棉花以及在NAFTA协定区以外生产或获得的纱线或织物面料所制成的人造纤维服装免税进入市场,因此制造商可以使用来自中国或其他亚洲供应商的纱线和织物。自2010年以来,几乎每年墨西哥对于棉花以及包含免税外国原料的人造纤维服装的进口量都接近最大允许量。在棉花、人造纤维织物以及成衣上面,加拿大对于免税优惠限额的利用率通常都是最高的,但一般不会达到最高限额。NAFTA的关税优惠限额政策要求伙伴国家向美国海关和边防局提交特殊文件,提出免税优惠要求。

NAFTA的免税优惠限额政策使纺织品制造商和服装业分裂开来。据报道,在纺织品制造商的敦促下,美国在NAFTA的重新谈判中建议终止该政策。而另一方面,服装及零售团体认为,取消免税优惠限额政策可能会破坏已经发展超过二十年的区域供应链。目前尚不清楚,取消该政策是否会使美国纺织品的生产或就业岗位大量增加。如果这样做会提高墨西哥的服装生产成本,那将反而可能导致从其他国家,而不是墨西哥进口产品。据报道,墨西哥和加拿大都反对取消NAFTA优惠限额政策。

2. 其他豁免政策

    NAFTA协定区生产的服装,即使其使用的某些诸如缝纫线、兜袋和窄松紧带的原料,并不是NAFTA国家生产的,也可免税进入美国。因为NAFTA设置了一个限度门槛,它规定服装中来自NAFTA协定区之外的成分,最多不可超过衣物重量的7%。纺织品制造商大多希望在修订后的NAFTA中取消这些豁免政策,而服装公司和零售商们则认为,如果墨西哥服装厂想要迅速适应不断变化的消费需求,那么这些豁免政策将至关重要。

3. 供应短缺情况

NAFTA的供应链较短,因此对于某些产品来说,如果纱线和织物面料的数量不够,那么NAFTA合作伙伴之间可通过协商对原产地规则进行修改。在NAFTA附件401中,存在供不应求情况的服装成分包括:用于睡衣的高支棉针织面料、亚麻布、真丝、棉平绒、细纹灯芯绒以及某些手工编织的哈里斯粗花呢羊毛面料。服装及零售集团认为,想要确定某种产品是否供不应求,其过程十分繁琐。因此对于那些可能来自于自由贸易协定地区以外的原材料,他们希望重新谈判的NAFTA协议中包含“确切的时间表和的清晰的要求,以便更快地得出结果”。据新闻报道,美国谈判代表已经提出效仿中美洲自由贸易协定(CAFTA-DR),将供应短缺材料清单纳入NAFTA协议当中。中美洲自由贸易协定列出了存在供不应求情况的150多种纤维、纱线及织物面料。

三、其他条款

美国纺织业希望NAFTA的重新谈判,能够解决“Kissell修正案”(《美国法典》第6编第453节b)授予加拿大和墨西哥的某些豁免权,因为这是一项“购买美国货品”式的法律,它要求在有限的豁免权下,美国国土安全部(仅指海岸警卫队和运输安全管理局)所采购的纺织品和服装,其材料必须100%为美国制造。但Kissell修正案将墨西哥、加拿大和智利的制造商视为“美国”来源,从而使美国的政府采购向这些国家的进口商品敞开大门。在NAFTA重新谈判中,有关纺织工业的另一个重要问题是未来对政府采购规则做出的任何改变,都应避免破坏Berry修正案(《美国法案》第10编第2533节a)。Berry修正案要求美国国家安全机构采购的纺织品和服装产品必须是100%国产。

四、海关执法及贸易便利化

海关执法对于纺织及服装行业尤为重要,这是由于纺织及服装贸易约占美国全部税收收入的40%左右,占美国进口总量的20%。据美国海关和边境保护局的统计,有价值超过211亿美元的进口纺织品和服装享受优惠关税待遇,提高了纺织品和服装行业的违规风险。这造成了与美国纺织和服装行业拥有特殊关系的“转运问题”,有人担心中国等主要的纺织品和服装生产国,通过与美国有自由贸易协定的国家(包括NAFTA国家)作为中转国来运输货品(有时中转国会被误认为是货物原产地)。

结论

    随着NAFTA重新谈判的推进,可能得到的结果至少有三种:(1)NAFTA关于纺织品和服装的条款不变;(2)NAFTA做出调整,如修改原产地规则;(3)美国全面撤出NAFTA。从长远来看,全球纺织和服装供应链可能会做出调整,以适应修改后的NAFTA甚至废除NAFTA。但目前尚不清楚这将需要多长时间。

    一些分析人士认为,如果美国退出NAFTA,那么可能的结果是NAFTA地区对于美国制造的纱线和织物面料的需求将减少,导致美国纺织品制造商的净收入可能会下降1个百分点。一位纺织服装行业的专家表示,废除NAFTA可能会导致美国服装品牌和零售商从其他供应商(如中国和越南)进口更多的服装。此外,美国纺织品生产商还可能会失去墨西哥这一美国最大的单一出口市场。如果NAFTA解体,亚洲纺织服装供应商便有可能通过从墨西哥获得市场份额而从中获得最大收益。无论NAFTA重新谈判的结果如何,从中长期来看,北美地区纺织和服装行业的盈利性将可能较少取决于NAFTA的政策,如“从纱线开始的原产地规则”,而更多地取决于该地区生产商用以保持全球竞争力的创新能力。

    另一个值得考虑的问题是,尽管美国在2017年1月退出了TPP,但其余11个TPP国家仍在寻求推行TPP型贸易协定。如果TPP11国之间的谈判取得进展,则可能会影响到根据NAFTA建立的供应链,但由于到目前为止,TPP11国协议并未通过任何具体提案,因此其影响尚不明确。如果TPP11国达成贸易协议,可能产生的影响是来自新成立的TPP地区的纺织品和服装的数量将会增加。加拿大和墨西哥都参加了TPP的谈判对话,因此TPP11国协议很可能导致他们从越南等其他TPP国家进口更多的纺织品和服装产品,最终成为美国本土制造商要面临的不利条件。加入新的TPP后,加拿大和墨西哥将在NAFTA中作何表现,这一点不得而知。

可能几年后我们才能知道NAFTA的重新谈判会带来什么样的变化,以及它们将如何影响现有的纺织品和服装的区域供应链。特朗普总统拥有的贸易促进权将于2018年7月1日到期,这期间他有权就贸易协定进行谈判,国会必须在不作修改的情况下批准或拒绝。这一权力会在2018年7月1日到期,但现行法律允许其延期到2021年7月1日。