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重修CFIUS——过犹不及

18-01-09

2017年12月上旬,彼得森国际问题研究所贸易投资政策专家Gary Hufbauer对美国国家安全审查修订发表评论文章,他认为修订后的国家安全审查会员会的权力将过于庞大,这对美国而言可能并不是一件好事情。以下是该评论全文,供参考。

如果有一个可以将特朗普政府执政下的国会共和党和民主党团结在一起的议题,那么这一定是对境外资本对美国国家安全威胁的担忧,特别是当这种跨境商业合作涉及中国,俄罗斯等其他国家。为解决这个问题,议员John Cornyn提议通过立法扩大政府在这些领域的权力。然而尽管动机是好的,目前起草的立法可能会扩大政府的官僚体系,影响美国企业的国际竞争力,让该立法过程受制于很多无根据的政治考虑。

Cornyn方案最主要的问题在于它提议限制美国企业的外部投资和技术交易。其立法工具是重修美国境外投资委员会(CFIUS)的权限,该委员会于1975年被授权审查美国企业的境外接管商是否会对美国国家安全有任何威胁。关注点在于境内投资和技术收购。而根据Cornyn的提议,CFIUS的权力将扩大到包括境外投资以及相伴随的其他技术问题。

给予CFIUS这些更广泛的新权力将带来三个内在相关的问题:

  • 单向限制“关键技术”外流至中立或敌对国家将取代原先的多边合作。

这可能使基于美国的多边合作(MNC)与基于欧洲和日本的多边合作在第三世界国家的市场上竞争时处于不利地位。

在经过多边协商得出的出口管理法案已经对商品和技术的出口进行规定的情况下,该提议对此进行重复规定就显得没有必要。

Cornyn立法,也就是2017年境外投资风险检查现代化法案,或是被称作H.R.4311,已经获得了大批民主党人的支持,包括加州议员Dianne Feinstein。但是该立法是否能实现它所描述的目标还未可知。特朗普总统完全可以通过现有的法律实现目标。如果他希望限制美国投资和技术流向中国,俄罗斯,伊朗或其他任何国家,没有新的立法他也可以做到。

当新的总统入主白宫,Cornyn法案的长期影响将会显露出来。如果CFIUS的权力如Cornyn和他的伙伴们所预期的扩大,CFIUS的案件量将会从每年200起迅速增长到每年数千起。随之而来的是新的行政和技术工作所带来的官僚体系的膨胀。一旦新的官僚体系建立,每天处理的检查将会翻三倍,到时想再重新回到现在的投资和技术流动的开放体系将不再可能。

中国的技术实践是促使H.R.4311起草的主要原因。一些关于中国的考虑可能是确实存在的。中国已经计划在未来十年重点关注数个高科技产业的全面升级。为实现这些目标,中国鼓励外国企业以“门票价格”向巨大中国市场中的中国商业伙伴进行技术转移。但是特朗普总统已经要求美国贸易代表,根据1974年贸易法案301条,发起对中国技术转移实践的调查。一旦调查结案,不论国会是否通过Cornyn法案,阻止美国公司默许中国的这种要求将会是特朗普对此的回应。

背景

CFIUS是一个内阁规模的委员会,主席由财政部秘书长出任,过去负责检查外国收购兼并美国企业的出价问题。1975年,CFIUS在福特总统的行政指令下建立,在对1950年保护生产法案的1988埃克森-弗罗里奥条款修正案中,CFIUS有一个国会法定的基地。尽管CFIUS的“检查”不是必要程序,但是没有经过CFIUS检查通过的收购都会被司法部门驳回,所以事实上每一个重要的案件都要经过CFIUS检查。检查是非公开进行的,而且本质上不受司法的影响。CFIUS对美国总统做出提议,但总统有最终决策权。总统有权阻止一项收购——但是这在CFIUS的历史上只发生过四次。更多时候,CFIUS提出缓解策略,如果没有被接受,可能会使申请不被通过。

尽管CFIUS成员包括来自各个部门的代表,但国防部和情报部门代表是关键成员。(国会秘书长也是CFIUS成员,但基本扮演一个消极的角色,特别是前国会秘书长Hillary Rodham Clinton对CFIUS在2010年同意俄罗斯收购Uranium One的决定一直持反对意见。)CFIUS检查的核心问题是外国企业对美国企业的收购是否会威胁美国国家安全。该方法与其他国家的兼并收购(M&A)审查测试不同,它还增加了一个国家经济利益对国家安全影响的测试。Cornyn草案保留了国家安全测试,但是极大地扩大了威胁国家安全的来源范围。

Cornyn含蓄地将中国,俄罗斯,和其他美国敌对国家划分为“特殊国家”,却没有明说为何特殊。CFIUS就是审查这些国家流入或流出美国的投资和技术交易。同时,Cornyn豁免了某些与美国同盟或有紧密军事关系的国家的境外企业“恢复交易”的检查。

除了与境外合伙人一起办的合资企业以及核心技术的转移,H.R.4311将CFIUS的检查范围扩大到在美国军事基地或国防设施附近的外资不动产收购,以及外国少数群体在美国企业的地位敏感问题。

建议

H.R.4311应当更加精简来专门解决直接而紧迫的问题——即被强制执行的对敌对国家的核心技术转移——而不是将CFIUS的权利扩大到需要检查大量的美国公司对外直接投资。

缩减权限可以通过两个条例实现。第一,立法要求委员会利用情报部门,国家科学院,国家工程学院的资源,去定义什么属于“核心技术”。第二,立法要求委员会定义“特殊国家”。通过这两个条件,开发核心技术的美国企业可以在将核心技术转移至问题国家时,注意寻求CFIUS的检查。

CFIUS在检查有问题的交易时应当考虑从美国境外的企业获取相同核心技术的可能性。如果通过欧洲或日本已经获得了相关技术,那么就没有理由阻止美国企业转移技术。如果还未从其他国家获得核心技术,那么阻止美国公司的决定应当包括一个强制的要求美国友邦或联盟建立多边合作,共同拒绝技术转移的外交指令。