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特朗普贸易政策对美国和世界的影响

18-01-09

2017年11月,“查塔姆研究所”(Chatham House,亦称“英国皇家国际事务研究所”)专家撰文《特朗普统治下的贸易政策——对美国和世界的影响》,报告分析了特朗普治下的美国贸易政策及对美国和世界的影响,并提出未来的贸易框架在哪些方面存在机遇。报告指出,未来的贸易框架应在各方对贸易的参与度、澄清对贸易的误区、帮助受贸易影响的工人、贸易协定的执行力、NAFTA谈判、达成新的贸易协定等方面有所建树。以下是该报告的主要结论,供参考。

特朗普之所以能当选美国总统,部分原因在于他能巧妙地利用那些自我感觉被贸易所抛弃的选民的情绪和心理。从某种意义上说,特朗普的成功是基于人们的某种误解,比如过分夸张贸易对美国就业和收入的影响,过度强调美国的货物贸易赤字而忽视了服务贸易顺差等,但另一方面,特朗普也着实指出了人们对国际贸易的担忧和顾虑,如对于那些受贸易严重影响的群体来说缺乏足够的调整援助机制,某些国家所采取的不公平做法等。就后者而言,特朗普总统有望在其任期内推动解决当前贸易体制中存在的种种缺陷。虽然对于美国的贸易伙伴来说,由于特朗普施行“美国优先”战略,与华盛顿进行富有成效的参与互动略显困难,但扭转特朗普的贸易保护主义理念仍存在某些潜在途径和方法,比如在新的贸易框架中设计以下若干要素,能对全球贸易起到很好的促进作用。

在各方对贸易的参与度上寻求替代方法

那些承认与美国进行双边、多边贸易可以带来好处以及承认美国在贸易自由化方面的领导力的外部贸易伙伴,也能在特朗普政府内部找到可靠的盟友——如美国“国家经济委员会”主任加里·科恩以及美国国务亲雷克斯·蒂勒森。这些人应该一道致力于提倡贸易给美国带来的经济和战略机遇,警惕保护主义风险。

考虑到美国国会在贸易政策制定时扮演的角色,美国的外部贸易伙伴应加强与国会议员的互动。比如,众议院议长保罗·莱恩以及参议院共和党领袖明奇·麦康奈尔就支持自由贸易,并且能在扭转特朗普的贸易保护主义理念方面扮演关键角色。虽然在奥巴马政府时期,美国国会常常反对推动贸易政策议程,但就目前来看,美国国会的立场是反对过度的贸易保护主义。

美国的贸易伙伴应看到,美国的州和市在推动贸易和投资自由化方面扮演的重要角色,并且应加强与美国州长和市场的互动,支持自由贸易。其中,应尤其加强与加拿大和墨西哥边境的州长和市长们的互动。

在美国不愿进一步融入国际贸易的大背景下,美国的贸易伙伴应寻求加强互相间的合作。比如,来自加拿大和墨西哥的代表已就商议如何进行“北美自由贸易协定”(以下简称NAFTA)谈判提出初步想法;余下的11个“跨太平洋伙伴关系协定”(以下简称TPP)国家正探讨如何在美国退出的情况下继续推动谈判。此外,早在2017年7月的汉堡峰会上,“20国集团”(G20)其他成员国已达成一致,缓和特朗普总统的强硬立场,并就贸易问题达成一致意见。

澄清误区的同时承认合理的担忧

传统上,贸易自由化强调开放市场和国际竞争带来的好处,往往忽视或淡化质疑者的担忧。但一种更有说服力的观点是,在强调贸易所带来的经济和战略益处的同时,应承认某些质疑声也存在一定的现实基础。

另外,澄清对贸易的误区也同样重要。最典型的误区是“出口是好的,进口是坏的”。而事实上,进口可以以更低的价格给消费者带来更多的货物和服务选择,因此,应给人们灌输一种“出口是好的,进口同样是好的”的理念。

另一种误区是“贸易赤字是坏的”,逆转贸易赤字将给美国挽回失去的就业机会。虽然贸易和技术进步都会对劳动力市场产生影响,但必须指出的是,技术进步和自动化对就业的影响更大。因此,保护主义非但不会挽回失去的就业机会,相反,还会扼杀当前和将来的就业机会。同时,即便技术进步是造成失业更大的罪魁祸首,但贸易的负面影响的确客观存在,并且不应忽略。这些受影响的群体应得到调整和援助的机会,政府必须在这方面发挥作用。

还有种误区是“双边协定比区域或多边协定更能带来好处”。对于特朗普政府而言,达成多个双边协定而非单一的区域协定弊大于利。按国别逐个达成或修改协定既困难又费时,而且代价高昂。履行多个双边协定意味着与各个贸易伙伴达成多套不同的规则。相比之下,与多个国家达成单一的贸易协定,其规则能最终演变为全球标准,为制定全球规则指明了方向。

任何贸易谈判都需要一定程度的保密,但尽管如此,社会各界和公众的参与程度越来越深,公众对消费者、环境和劳工标准的担忧值得引起政策制定者的关注。此外,美国及其外部贸易伙伴还应客观公正地顾及到投资者保护和东道国政府监管权力之间的平衡。

制定新策略以援助受贸易影响的工人

正如与老生常谈提倡自由贸易无济于事一样,通过简单地扩大现有的援助项目也不足以真正帮到受贸易严重影响的工人。比如,“贸易调整援助”(TAA)存在多方面的限制,仅适合部分美国劳动力人口,并且被证明是代价高昂、效率低下。“贸易调整援助”的名称和目的也会引起误解,被认为贸易——而非技术进步——是导致美国失业的主因。但这并不意味着要彻底摒弃“贸易调整援助”,相反,应对其进行一定的改进,从更加整体和宏观的角度减轻失业的影响。

一个更加全面的调整方案是“职业保险”。例如,根据美国“外交关系委员会”2016年的一份研究报告表明,救济措施应包括:提升低收入群体的所得税减免标准;提高失业人员的补助金水平;为那些想要接受再培训和提升技能的人员提供优惠贷款;为那些再安置人员提供补贴。

为解决因贸易(以及技术进步和其他因素)导致的失业问题,其关键在于处理好“技能不匹配”,这可以通过开展技能培训和终身学习加以弥补,具体包括增加社区大学的资金投入,鼓励学徒制。事实上,2017年6月,特朗普总统已签署关于学徒制的行政命令。

这种调整援助的全面策略需要美国联邦、州和地方政府以及私营部门的通力参与。投资人力资本不仅可以帮助美国提升全球竞争力,而且还能帮助修复美国国民对美国贸易领导力的共识。

执行现有的贸易协定并解决不公平的做法

美国现已达成的贸易协定,包括WTO协定,都是可执行的。但是,一些国家在实际操作中不遵守规定,改变了公平竞争的环境,朝着对本国有利的方向发展。监督规则的执行往往非常耗时且代价高昂。

特朗普政府将现有贸易协定的执行视为“优先重点”,并且发出明确信号,将援引美国法律并根据双边、区域和WTO机制解决争端。美国还会对倾销、补贴以及其他其认为是不公平的贸易做法自动发起调查。但是,美国的做法不应将贸易救济行为政治化,也不应破坏既定的国际争端解决程序。

在向中国提起WTO诉讼方面,美国与欧盟的立场应保持一致。中国过剩的钢铁产能也损害了欧洲企业的利益,欧盟目前正对其“贸易防御机制”进行改革,以更好地应对其认为是不公平的贸易做法。10月初,欧洲议会、欧洲理事会和欧洲委员会通过了新的倾销计算方法。同时,关于“贸易防御机制”现代化(包括提高透明度、精简程序、提升执法效率等)的提案目前也正在讨论中。因此,通过协调整合各自的资源,美国和欧盟可以更加有效地抵御国内生产商免受外部不公平竞争的影响。

当前的贸易协定中并没有涉及货币操纵问题,并且IMF和WTO也无法有效解决该问题。因此,应在将来的贸易协定中加入货币章节,如禁止货币操纵,争端解决机制等。

因此,对贸易协定的执行和不公平的做法采取更强硬的立场——一如特朗普政府反复强调的——有助于修复对贸易协定持怀疑态度的美国公众的信心。

使NAFTA现代化

对NAFTA进行重新谈判也是特朗普政府的“优先重点”。如果谈得妥当,能给美国、加拿大和墨西哥带来益处:谈判的目标是增强北美整体的竞争力。因此,有必要使NAFTA现代化,并且考虑到1994年NAFTA达成之初,数字经济等新生概念还未出现,应在新的NAFTA中加入电子商务和数据流动等内容。

劳工和环境条款起初存在于补充协定。如今应当加入NAFTA正式章节,给予其同等的法律地位,便于协定的执行。此外,如今的贸易协定关税的成分越来越少,而规则的成分越来越多,加入劳工和环境条款有利于为工人提供更多的保护。

NAFTA在谈判之初还未能建立起完整的北美能源市场。当时,墨西哥宪法豁免了大部分能源投资条款。2013年墨西哥宪改,使得能源问题能在NAFTA重新谈判中加以解决。改进能源条款是NAFTA各方共同追求的目标。

通过修改NAFTA规则,可以为解决当前协定中存在的各方一致认同的缺陷提供机遇。如果三方能达成合理妥协,将会产生合作共赢的效果。

达成新的贸易协定:关注具有竞争力的行业以及主要的贸易伙伴

美国能从进一步的贸易自由化中获益。考虑到美国的关税和其他贸易壁垒早已处于世界上较低的水平,相比而言,达成新的贸易协定势必会要求其他国家取消更多的限制和壁垒。

一些尚未取消的高壁垒中,服务部门占了多数,而美国的服务业具有竞争优势并处于全球领先地位。此外,美国的服务业一直保持大量的贸易顺差,其中2016年的贸易顺差为2500亿美元。如果服务业的出口表现也能像制成品一样,那么美国的总出口将每年提升8000亿美元。因此,降低服务贸易壁垒至关重要,因为服务部门提供了80%的就业机会,创造了70%的经济产出。

美国具有竞争优势的行业还包括金融和保险服务、电信服务、知识产权、商业服务(如工程和建筑设计)。如果不去做出努力试图降低这些部门的贸易壁垒将会使美国具有竞争力的行业失去竞争优势,因而失去从贸易中获益的机遇。

美国还应鼓励中小企业和小微企业积极参与贸易。随着电子商务和全球价值链的兴起,新的机遇不断涌现。但是,一些障碍仍未消除,包括物流或快递的运输成本、安全和数据保护、支付以及监管的不确定性。近几十年来,美国3000万家中小企业占私营部门新增就业的约2/3;如能通过贸易协定更好地激励中小企业参与全球贸易,可以为促进就业做出更大的贡献。

在双边层面,美国应考虑与日本达成贸易协定,并且在适当的时候,与英国也达成贸易协定。虽然美日之间还存在一些重大的障碍,如美国方面大量的贸易赤字,但是以TPP的减让水平为起点,美日之间仍能达成相当水平的贸易协定。考虑到两国之间的贸易体量——日本是美国第四大贸易伙伴——消除贸易壁垒可以给双方带来共同的经济利益。此外,日本还是美国在亚太地区重要的盟友,也是捍卫讲求规则的国际秩序的重要伙伴。

在英国“脱欧”公投以及特朗普竞选总统之前,美国已经试图通过“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”(以下简称TTIP)谈判正式与英国建立贸易伙伴关系。特朗普总统明确表示,他想达成美英自由贸易协定。尽管当前存在一些障碍阻碍了美英之间快速达成协定,但是美国应抓住英国“脱欧”之后的契机。美英两大经济体相互交织——英国是美国第七大贸易伙伴,美国是英国第二大贸易伙伴——双方都能从贸易协定中获益。

与日本和英国达成贸易协定的努力给全世界发出一个清晰的信号,即特朗普治下的美国本身并不反对自由贸易,并且为进一步推动更广范围的贸易自由化铺平了道路。总而言之,理解美国的竞争优势之所在、掌握未来的贸易发展趋势以及引领谈判进程,将会给美国创造更多有利的条件。

美国贸易政策站在重要历史关头

贸易仍是美国2018年中期选举以及2020年总统大选的核心议题。考虑到特朗普在2016年竞选时对贸易问题所作的承诺,其支持者和反对者届时会高度关注特朗普是否兑现了诺言。

虽然特朗普在竞选时声称要从根本上改变以往的贸易政策,但就现实表现来看,迄今为止特朗普政府还是遵循较为传统、稳健的方式。尽管特朗普对贸易拥有较大的总统权力,但他也会受到若干因素的制约,如国会的角色、共和党人内讧、内阁的介入、经济考虑、选民偏好以及国际经贸环境等。

特朗普政府在处理贸易赤字和贸易执法问题上会更倾向于采用保护主义的做法,如通过NAFTA重新谈判、以双边协定代替单一的区域协定、采取更为激进的贸易救济措施、不鼓励工作外包等方式。

新的贸易政策会产生广泛的经济和战略影响。它将影响美国参与WTO和G20等多边舞台,它将削弱美国在国际贸易上的领导力以及制定规则的能力,它将影响美国与重要地区贸易伙伴的双边关系。没有美国的参与,全球贸易议程将风雨缥缈。

美国的贸易政策已站在重要的历史关头。旧的方式不再管用,但保护主义并不是解决之道,摒弃国际贸易也不可行。这些都无法解决核心问题。

这时,需要一个全新的美国贸易政策框架。其关键要素在于为那些受贸易或技术进步影响的群体提供援助,更好地执行现有的贸易协定,打击不公平做法,使NAFTA现代化,在美国具有竞争优势的领域达成贸易协定,澄清误区的同时承认合理的担忧。

如果能制定出这么一个新的贸易政策框架,那么特朗普总统或许就可以搁置争议,为增强全球贸易做出贡献。