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CRS专家撰文评没有美国参与的TPP

18-01-09

2017年11月20日,美国“国会研究服务局”(CRS)专家撰文,分析了美国决定退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)后,其他签约国谋划达成“全面且进步的跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)及可能造成的影响。以下是该文的主要内容,供参考。

自美国2017年1月退出TPP之后,2017年11月11日,11个余下的TPP签约国宣布CPTPP框架,并且据称2018年可能达成最终协定。美国退出TPP是特朗普总统上任后的首个关于贸易政策的重要举措。比起像TPP之类的多边协定,特朗普更倾向于双边自由贸易协定。特朗普政府目前还积极与加拿大和墨西哥进行“北美自由贸易协定”(NAFTA)重新谈判,加拿大和墨西哥也正是TPP签约国和CPTPP参与方。特朗普政府还试图寻求修订“美韩自由贸易协定”。

虽然美国没有参与CPTPP,但该协定可能会影响部分美国利益相关方的经济利益、美国对全球贸易的领导力以及长久以来美国提倡开放自由、讲求规则的贸易体制的观念。CPTPP还会增强人们“美国不想积极融入亚洲”的错误观念,影响美国在亚洲地区达成既定目标的能力。美国国会作为监督、制定谈判目标以及通过立法的专门机构,在美国的贸易政策如何回应CPTPP问题上应扮演重要角色。当前,美国与6个CPTPP成员国签署了“自由贸易协定”(FTA),其中的许多条款(如关税削减)与新协定十分相似。这意味着,对美国产生较大经济影响的是没有与美国签署FTA的CPTPP成员国,特别是日本、马来西亚和越南。新的CPTPP将在其中的6个成员国批准之后的60天后生效。

搁置TPP条款

为了维护美国在TPP中的利益,目前正主导CPTPP谈判进程的日本力争暂时搁置TPP中无法达成共识的条款,而非对这些条款进行修订。各成员国同意暂时搁置其中的20个条款,这些条款(大部分是知识产权条款)主要由当时的美国所推动,其他成员国同意接受这些条款,为的是获得美国的市场准入。

·由植物发明派生出来的专利;

·现有产品的新用途、新工艺、新方法的专利(也称“常青”专利);

·专利年限调整及专利审批延迟;

·未经披露的化学和生物药物的测试数据的保护;

·70年的著作权保护期;

·互联网服务提供者的法律义务和安全港条款;

·规避与数字版权管理;

·加密、卫星节目和有线信号的保护。

在投资章节,“投资者-东道国争端解决”(ISDS)中的“投资审查”(即一方批准投资的标准)以及东道国政府与投资者之间的投资协定被暂时搁置。此举可能会导致在解决某些投资争端时适用东道国国内法律,而非美国长期以来追求的双边投资协定或自由贸易协定。在电子商务章节,各方同意暂时搁置快运服务中的微量关税水平。各方还同意取消货物或服务采购中的“遵守当地劳动法”的条款以及禁止非法进行野生动物贸易的条款。如果美国决定重新加入CPTPP,恢复这些搁置条款须经所有成员方的一致同意。另外,加拿大希望“一揽子”的文化例外、马来西亚的国有企业例外等问题也都是必须解决的问题。

对美国出口竞争力影响的担忧

美国出口导向型行业的利益相关方对CPTPP将置美国企业和工人于不利境地的状况表示担忧。CPTPP中的关税减让有望与原先的TPP保持一致,使得CPTPP成员国中99%的关税税则号都能做到不同程度的降低(日本为95%)。对于那些高关税产品(如农产品),这种差距会对美国的出口竞争力造成极大的影响。比如,美国对日本的牛肉出口(2016年超过10亿美元)不得不面临38.5%的关税,而CPTPP成员国则能最终降低至9%。表1列出了美国出口至没有与美国签署FTA的前三大CPTPP国家,以及这些国家在CPTPP中将要削减的关税水平。此外,CPTPP还涉及大量非关税壁垒以及贸易规则,这些承诺都是以非歧视性的方式加以履行,因此可以在没有美国参与的情况下使美国获益。

 

表1:美国出口至没有与美国签署FTA的CPTPP国家

国家

产品

美国出口(2016年,百万美元)

进口关税

CPTPP国家

关税削减年限

日本

牛肉(生鲜或冷冻)

1118.1

38.5%

16年削减至9%

 

冷冻土豆

271.9

最高13.6%

6年

 

核桃

98.6

10%

1年

马来西亚

自粘胶带

28.7

最高20%

1年

 

餐桌及厨房玻璃器皿

28.4

30%

6年

 

新鲜葡萄

18.8

5%

1年

越南

手机

74.3

3%

1年

 

大豆粉/豆粕

67.2

8%

3年

 

鸡肉切块

66

20%

11年

此外,除了CPTPP,一些TPP国家还加入了“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)(见图1)。虽然RCEP并不如CPTPP那么“全面”,但只要RCEP持续推进下去,随着关税的不断削减,同样也会置美国出口商于不利境地。

图1:美国与RCEP和CPTPP国家的贸易

前景和影响

CPTPP正是在当前全球贸易体系充满不确定性的大背景下孕育而生。特别是在亚洲地区,这种不确定性折射出美国现在与将来贸易政策目标以及美国在主导全球贸易规则的领导力上的模糊性。同时,美国国内对国际贸易和贸易协定的利弊还存在不少争议。CPTPP会对美国政府和国会产生重要的政策影响。CPTPP中的一些目标与美国长久以来追求的目标相一致,如大范围的关税削减,服务贸易中的“负面清单”,以及数字贸易和国有企业承诺。但CPTPP也会对原先TPP中的一些条款做出重大的变动,如知识产权、投资等,这些都是美国的“优先重点”。从发展的眼光来看,CPTPP会给美国的政策制定者提出如下问题:

·如果美国想要加入CPTPP,恢复搁置条款的困难程度如何?

·是否会有其他国家也想加入CPTPP?如果是,将会如何影响美国与这些国家的贸易格局?

·如果美国不加入CPTPP和RCEP这两大区域性贸易协定,美国将如何对亚太地区施加影响?