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彼得森专家认为232关税或面临WTO成员报复

18-04-23

近日,美国“彼得森国际经济研究所”专家查德·鲍恩撰文,认为特朗普对钢铁和铝征收进口关税的做法恐会招致WTO成员采取报复措施,文章分析了受影响最大的国家/地区以及这些国家/地区将如何利用WTO规则对美国采取报复措施。以下是该文的主要内容,供参考。

特朗普总统宣称将对钢铁和铝分别征收25%和10%的进口关税,此举恐会招致美国贸易伙伴的报复。据称,这些受影响的国家已列出了一批拟对美国出口产品征收关税的清单。美国将如何应对这些威胁?

特朗普总统在《1962年贸易扩展法》第232节的授权下对钢铁和铝产品秘密开展调查,希望能遏制钢铁和铝产品的进口。根据2月16日公布于众的调查报告显示,特朗普政府宣称的为保护国家安全而征收的关税为460亿美元。但是,在所有这些进口中,仅有6%来自特朗普政府号称的使全世界充斥着钢铁和铝的“罪魁祸首”——中国。

WTO争端解决机制授予一个成员对诸如特朗普政府的征税政策采取报复的权利,只要该成员能证明特朗普总统以“国家安全”为由征收关税的做法没有根据。“补偿”或“报复”的上限为该出口国贸易受损的金额。

另一方面,在WTO争端解决机制下,实施报复往往需要好几年。其结果是,WTO成员可以采取其他措施规避WTO争端解决程序,同时又宣称它们是根据基本的WTO规则来采取报复措施。

通过引用特朗普政府报告中的一些信息和数据,鲍恩估测美国对钢铁和铝征收进口关税将会给美国的贸易伙伴带来每年142亿美元的损失。其中,受影响最大的国家分别是加拿大(32亿美元)、欧盟(26亿美元)、韩国(11亿美元)和墨西哥(10亿美元)。

值得注意的是,据估测,中国仅遭受6.89亿美元的损失,因此中国若想采取报复措施,其金额不得超过6.89亿美元。目前,美国从中国进口钢铁和铝相对而言处于较低的水平,因为此前美国对中国征收的反倾销和反补贴税已严重限制了中国钢铁和铝产品的进口。

WTO争端解决机制

在WTO争端解决机制框架下,WTO成员会采取如下应对方式。考虑到特朗普政府已完成了232调查,假设特朗普政府继而向钢铁和铝分别征收25%和10%的关税。WTO成员可以质疑特朗普政府援引《关贸总协定》(GATT)第21条“国家安全”例外从而征收关税的做法缺乏正当性。进一步假设WTO专家组和上诉机构驳回了特朗普的决定,并裁定美国违反了相应的义务。在此情况下,假设特朗普政府仍拒绝修改关税。申诉国可以要求获得补偿,WTO可以授权申诉国实施报复。从历史上看,此类争端案件并不多见:自1995年以来WTO授权实施报复的案件不超过15起,其中,真正实施了报复的成员更少。

WTO授权的报复措施并不是惩罚性的。在互惠的原则下,WTO会将授权实施报复的金额限制在“抵消受损的程度”以下。在实际操作中,WTO仲裁者会采取以下两个步骤:(1)确定一个数学公式;(2)确定关键参数值。

在涉及到与WTO不符的进口限制措施(如关税、配额、非关税措施等)争端时,仲裁者首先会选择“贸易效应”公式。从历史上看,该公式的定义是“不符合WTO政策的进口”与“进口的‘反事实’(counterfactual)水平”之间的差额。

其次是确定经评估的货币金额。假设在特朗普没有征收关税的情况下,鲍恩用2017年美国进口的钢铁和铝产品的金额来确定贸易流的“反事实”值。总体而言,钢铁为290亿美元,铝为170亿美元。下图为2017年美国进口钢铁和铝的来源国。其中,钢铁和铝产品两者合计最多的是加拿大(120亿美元)、欧盟(73亿美元)、俄罗斯(30亿美元)、韩国(29亿美元)、墨西哥(28亿美元)。

值得注意的是,2017年中国仅向美国出口了9.76亿美元的钢铁和18亿美元的铝,仅占特朗普征收的460亿美元关税的6%

随后,鲍恩利用美国商务部232报告中的数据,来估测特朗普的关税政策对钢铁和铝进口数量的影响。对钢铁征收25%的关税将导致钢铁进口数量下降38.5%,对铝征收10%的关税将导致铝进口数量下降17.3%

谁将被授权实施报复以及报复的金额是多少?

下图为各国/地区出口损失的金额以及实施报复的上限。由于特朗普的关税政策平等地适用于各国的进口钢铁和铝产品,因此对于美国最大的进口钢铁和铝的来源国来说,其贸易损失的金额最大。

加拿大被授权实施报复的金额最大,为32亿美元,其中钢铁为20亿美元,铝为12亿美元;欧盟被授权实施报复的金额为26亿美元,其中钢铁为24亿美元,铝为2亿美元;再接下来是韩国11亿美元、墨西哥10亿美元、巴西9.65亿美元和俄罗斯8.23亿美元。其他国家或地区包括中国、日本、中国台湾、土耳其、印度、阿拉伯联合酋长国以及越南。

据上述估算,美国的贸易伙伴被授权报复的总金额为每年142亿美元。迄今为止,WTO授权的最大的报复金额为2002年“美国—外国销售公司”争端案中授权欧盟的40亿美元,其次是2015年“美国—原产国标签”争端案中授权加拿大的11亿美元。

各国将如何实施报复?

各国通常会以对目标国进口产品清单上的产品征收100%的关税但总和却低于被授权的上限的方式实施报复。

其次是确定进口产品清单上的产品。在此案中,据称欧盟的产品清单将包括牛仔裤、来自肯塔基波旁威士忌、来自威斯康星的蔓越莓和乳制品、哈雷—戴维森摩托车、美国钢铁产品以及诸如大米、玉米、橙汁等农产品。

申诉国可以自行确定对哪些产品实施报复,但往往会基于政治动机确定所选产品,如会给关键国会议员施加经济压力的产品,以期这些国会议员能有效劝说特朗普总统实施那些与国际规则相符的政策。

最后,值得指出的是,授权实施报复并不意味着立即开展报复,往往需要很多年才能真正得以实施。有鉴于此,美国的贸易伙伴还可以实施更加直接的进口限制措施,它们声称,特朗普的关税政策不应被视为具有正当性的国家安全例外,而应视作一种为应对进口激增而采取的保障措施,在这种情况下,如果没有发生进口激增,美国的贸易伙伴则可以要求采取一种更为直接的救济措施。