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换取232关税豁免的代价是“自动出口限制”?

18-04-23

截至3月18日,白宫方面尚未提出详细的能够允许其他国家免于对出口钢铁和铝缴纳关税的关税豁免方法,但分析人士及前贸易官员认为,美国贸易代表罗伯特·莱特希泽会竭力将“自动出口限制(VERs)”措施推上谈判桌。20世纪80年代,莱特希泽作为美国贸易副代表时曾使用过这一措施,但人们普遍认为该措施并不适用于当今的贸易体系。

“自动出口限制”措施已经被尘封几十年了,这是因为在乌拉圭回合谈判中,各国一致同意逐步取消这一措施,并于世贸组织(WTO)成立之时彻底废除。

里根政府曾利用“自动出口限制”措施来限制出口到美国的钢铁和汽车数量,莱特希泽是当时与各钢铁出口国就其市场份额大小进行谈判的官员。如果谈判失败,出口国不同意“自动”减少对美国的出口量,里根政府就会以开征高额关税相要挟。

贸易分析人士认为,如果莱特希泽再次使用这种方法,将会遭到各国的普遍反对,尤其是那些认为违反WTO规则将对多边贸易体系构成威胁的国家。莱特希泽还将面临的另一个问题是,相对于他在1984年进行的谈判,现今集成供应链的存在将会使“自动出口限制”谈判更加艰难。前贸易官员表示,一般来说,没有国家愿意在“被枪顶着头”的情形下进行谈判,或被视作屈服于许多国家认定的来自美国的无理要求。一位前贸易官员说道:“很难想象有国家会轻易对美国做出单方面的关税让步,为出口钢铁和铝缴纳关税。他们很可能更愿意接受贸易限制。”[1]

“如果你负责管理贸易政策,并且觉得做出关税让步并不是一个明智的选择,那么为了摆脱它,你将会付出其他的代价作为代替,然后你就会觉得这是个非常糟糕的先例。”因此这位前贸易官员将美国的做法称作是“退而求其次”的办法。

曾担任世贸组织副总干事的美国前贸易副代表鲁弗斯•耶克萨对这种想法做出了回应,并表示他希望莱特希泽能够尽力寻找到持有这种想法的国家,而其他国家可能会拒绝签署这样的协议,因为他们担心这样做会破坏基于规则的贸易体系。卡托研究所的贸易政策分析师西蒙·莱斯特表示,欧盟就是抵制美国这一做法的组织之一。他向《美国贸易新闻》谈到:“我的感觉是,欧盟十分笃定地遵守WTO规则,因此将不会愿意签署《自动限制协议》(VRA)。”

3月8日,特朗普总统在宣布他决定对进口钢铁和铝分别征收25%和10%的关税时说道,他任命莱特希泽负责与那些“寻求钢铁和铝关税的替代方案的国家”进行谈判。一些政府人士透露,莱特希泽最初未参加232调查是因为私下里他反对总统打着国家安全的幌子向全球征税,但又不希望被认为放弃了他在私人事业中作为律师数十年来所代表的钢铁产业。2017年6月莱特希泽在美国参议院财政委员会就特朗普政府贸易政策议程作证时,他给专家组成员的回答是,针对进口钢铁和铝产品对国家安全影响的232调查由美国商务部领导。

当被问及谈判过程的细节时,美国贸易代表办公室的一名女发言人提到总统关于征收关税的发言,她说:“美国欢迎任何与我们有安全关系的国家来与我们讨论替代方案,以解决进口钢铁和铝所造成的国家安全问题。”“如果我们达成了令人满意的替代方案来解决我们对于国家安全的担忧,总统就可能撤销或修订贸易限制措施。在总统的领导下,美国贸易代表办公室负责与那些寻求钢铁和铝关税替代方案的国家进行谈判。”但在对钢铁和铝征收关税的决定生效的十一天之前,白宫都还没有确定什么是“令美国满意的”,以及什么样的“替代方案”能够解决美国对于国家安全的担忧。

一些人认为,“替代方案”可能包括与贸易无关的措施,比如增加北约支出,因为总统在签署征收进口钢铁和铝关税的决定时所发表的评论中,似乎曾有所提及。特朗普上周表示:“在我们所接触的国家中,有一些是优秀的合作伙伴,也是伟大的军事盟友。我们非常看重这一点。进口钢铁和铝的关税决定至少在15天后才会生效,我们将看到谁在公平地对待我们,而谁没有。这其中也有部分与军事相关。我们将看到谁会为此付出代价,而谁又无需付出代价。”

但一位前贸易官员表示,将关税与地缘政治需求相挂钩“确实是一件复杂的事情”,并且地缘政治需求能够在多大程度上使各国获得关税豁免权也仍然具有不确定性。他说道:“这是否意味着如果中国在朝鲜问题上有所行动就可以获得关税豁免权。我想美国的本意并非如此。”

至于“自动出口限制”是否符合WTO规则,WTO《保障措施协议》第11(b)条中有所解答,协议中写道:“成员不得在出口或进口方面寻求、采用或维持任何自动出口限制、有秩序的销售安排或任何其他类似的措施。尽管提出自动出口限制措施并不符合WTO规则,但耶克萨说道:“世界上本来就不存在什么WTO监狱”,而其他前任贸易官员也认为,只要参与谈判的各方能就某一磋商成果达成共识,寻求VERs的一方被诉至WTO仲裁庭的可能性微乎其微。

长期以来,莱特希泽在公开场合摆明的立场始终如一,即WTO应被视作一个不会限制美国国家主权的契约,不能根据某一专家组的仲裁结果就命令某一国家更改其法律。2010年,在美国国会美中经济与安全审查委员会出席听证会时,莱特希泽强调:“美国在WTO承担的责任不是宗教戒律,不会也不应当侵犯我国的国家主权,也没有什么WTO警察能够强制执行仲裁决定。”

他还提到:“以偏颇的观点看待WTO,并将其视作美国贸易政策不可侵犯的基石,本身就与WTO的组织结构相违背,更不用说‘调解纠纷’本来就是WTO创立之初曾三令五申的职能所在。”

去年在知名智库战略国际研究中心 (CSIC) 举办的会议上,莱特希泽再次重申这一观点,并指出特朗普政府对于WTO及其要求的看法,与欧盟及其他成员国截然不同。“我们看到的是,当我们美国人面前摆着的不论是WTO还是贸易协定时,我们总是会这样想:好,这就是我签订的契约,而这些条款就是我的权利,但其他人,主要是欧洲人,也有其他国家,往往会觉得,他们处于某种统治支配地位。这两种立场之间存在着本质上的差别,我们必须将二者区分开来。”

有人认为其他国家拒绝VERs仅仅是为了维护世界贸易体系的规则。但一位前贸易官员则持反对观点,他说到:“单单谈论贸易体系的解体很简单,但那纯粹是利己主义行为。难道我们就应该心甘情愿地被人抢劫吗?”“我们可以用‘维护贸易体系’这个词来解释他国拒绝VERs的原因,但我认为如果你在这件事情上向美国低头,那么未来更严峻的问题就是,如果没有制度的约束,‘这件事情将对未来同美国之间的贸易关系产生何种影响’。”

这位前贸易官员非常认同总统指派莱特希泽负责VERs谈判,因为负责232调查的商务部长威尔伯·罗斯缺乏贸易谈判经验,而他的部门也没有能力应对这种谈判。

白宫的一份简报中写道:罗斯的部门主要负责管理特定产品的关税豁免权问题,这些产品获得关税豁免权是因为国内产品无法满足国内需求,或出于特定的国家安全的考虑。但3月12日,总统通过推特宣布,他将指派罗斯负责与欧盟进行会谈。他在推特中写道:“商务部长威尔伯·罗斯将与欧盟代表就消除对美国设置的庞大关税和贸易壁垒进行对话,因为它们对美国的农户和制造业者是不公平的。”

当被问及为何莱特希泽没有负责领导与欧盟展开对话时,白宫副新闻秘书林赛·沃尔特斯表示:“正如总统先生上周所说,他已经指派商务部长罗斯主要负责处理他国针对钢铁和铝关税的具体条款所提出的豁免要求,而莱特希泽负责推荐可能获得关税豁免权的国家。”林赛·沃尔特斯还补充说道:“在推荐豁免国家时,莱特希泽将会与罗斯部长密切合作,以确定美国与另一国之间拟定的关税替代措施能否消除该国向美国出口的钢铁和铝制品为美国带来的国家安全方面的威胁。

莱特希泽和VERs的交情可以追溯到上世纪八十年代早期,彼时他负责说服全球的钢铁生产国在五年之内将它们在美国市场中所占份额由25%降至18.5%。

美国彼得森国际经济研究所高级研究员查德·布朗认为,特朗普政府“绝对”会试图通过谈判令他国接受VER,但想要得到预期的效果却是挑战重重。他向《美国贸易新闻》谈到:“自上世纪80年代以来,世界已经发生了翻天覆地的变化——美国经济已不再占据绝对主导地位。当年美国作为全球产业链的最终消费者、贸易集中在最终商品流转时,当然更容易与他国谈判令其接受VER。而时至今日,大量的贸易属于中间商品流转,往往在整个供应链内或跨国企业之间进行。在这样的环境下推进VER,牵一发而动全身,会产生更多意想不到的副作用。”

CSIS高级顾问及国际商业研究主管比尔· 瑞恩斯赫也认为如果想要保持现有的产业链,那么全球产业链将会使VERs谈判遭遇极大阻力。他谈到:“美国政府的目标似乎是颠覆目前的全球产业链,迫使下游制造商开拓新的供应链条,在上游供货渠道中纳入更多产自美国的钢铁和铝。这种做法一定会并且已经在业界遭到抵制,这其中的一部分原因是,迫使人们去做不同于以往的事情,当然会遭到抵制;还有一部分原因是这么做肯定会增加厂商的成本负担。”

共和党人正在游说特朗普总统向那些他们认为不是“坏人”的国家提供关税豁免,而莱特希泽所面临的挑战就是在总统的指挥下努力在谈判对话中平衡钢铁和铝产业所提出的要求。一位前贸易官员表示:“我并不羡慕他的工作,因为我认为这次谈判不可能使任何人觉得满意。任何协议在我们的关税壁垒上打开的任何形式的缺口都会使钢铁企业感到不快。”

耶克萨认为莱特希泽和罗斯都将极力争取VERs或其他形式的出口限制措施,因为在职业生涯的大部分时间里,他们都是从钢铁企业的角度来审视世界,他们并不知道规模化、集成化的企业是如何运作的。耶克萨谈到:“有人认为,《自动限制协议》这种重商主义做法,以及非正式贸易限制措施、贸易操纵和产业政策仍然可以在全球供应链中起作用;也有人认为这些手段在商业贸易中也同样有用武之地。这两种想法愚蠢至极,也荒唐至极。但莱特希泽和罗斯却不明白这一点,因此会使中国在供应链大战中成为赢家,而不是输家。

这些消息人士透露,莱特希泽未来谈判中的另一个复杂因素就是总统先生本人,因为有时他在推特上宣布的临时决定甚至会使他最亲近的顾问和内阁部长们深感意外。前贸易官员们和分析人士都在质疑白宫在关税豁免和VERs问题上采取的多国协调战略。一位官员说:“如果你是莱特希泽,那么这些国家的贸易代表都会各自找到总统先生,跟他讨论自己国家想要签订的协议。”

另一位官员对此问题的看法与此截然不同。他认为,这一问题的“合理结果”应当是美国同欧盟及其他盟友共同努力,应对中国产能过剩和生产过剩问题。他同时建议特朗普政府应当发挥其作用使用正确策略才能最终达成这一目标。这位官员谈到:“也许我们的政府贸易官员们就是绝顶聪明,他们的单方面行动(征收进口钢铁和铝关税)搅乱了整个世界,而只有各国共同协作才能使这件事情变得合情合理。但问题是目前的协作方案是贸易官员们预先计划好的,还是即将被纳入计划之中的,抑或是应对混乱局面的马后炮呢?”

“我们希望的是,这个马后炮在经过反复考量之后真的成为我们的战略措施。但是几率有多大呢?微乎其微,但至少我们可以有这样的期待。”

 

[1] 事实上,根据韩美FTA补充谈判所达成的成果来看,韩国已经同意在钢铁行业采用自动出口限制换取232关税豁免。即根据谈判达成的协议,韩国每年向美国出口的钢铁不得超过2015年——2017年对美钢铁出口平均水平的70%,而韩国也会因此被免予征收232关税。——编者注。