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OECD 期待美国回归国际税收协调框架谈判

20-07-06

数字经济的快速发展对全球税收协调机制带来了巨大挑战,美欧等主要经济体在是否对数字经济征税、如何征税以及不同经济体之间如何协调一直难以达成共识。在法国为首的部分经济体率先单方面征收数字服务税后, 美国便立即对其发起了 301 调查。除了这些单边行为之外,经济合作与发展组织(OECD)也一直在研究新的适应数字经济时代的国际税收协调框架。过去几年,美欧等主要发达经济体都在 OECD 框架内就该税收协调框架展开谈判。然而,由于 OECD 谈判在讨论新的国际税收结构协议是否将美国科技公司排除在外,或更广泛地应用于跨境业务方面陷入僵局,导致美国谈判代表在 2020 年六月宣布退出谈判。

美国的退出导致人们对谈判前景产生疑虑,一些主要参与国已经在呼吁美国重新加入谈判。经合组织秘书长安赫尔• 古里亚(€ngel Gurría)在 6 月18 日的一份声明中表示:“包容性框架的所有成员应继续参与谈判,利用过去三年中,包括新冠疫情危机期间完成的所有技术工作,实现在年底之前达成全球解决方案的目标。如果没有多边解决方案,就会有更多的国家单方面采取措施,而那些已经采取单方面措施的国家可能不再继续阻止其他国家采取行动。这反过来又会引发税收争端,并且不可避免地加剧贸易紧张局势。在世界经济正在经历历史性衰退的特殊时刻,贸易战将进一步损害经济、就业和信心。显然基于经合组织包容性框架 137 个成员的工作而制定的多边解决方案才是前进的最佳选择。”

经合组织一直就基于两个支柱的新的国际税收结构进行谈判。第一支柱将允许国家向在其管辖范围内经营业务的公司征税,即便该公司在该国没有实体存在。第二支柱以最低公司税为中心,劝阻避税行为。

第一支柱将对美国科技巨头,包括谷歌、苹果、脸书和微软等公司产生影响,并将取代许多国家征收的数字服务税。美国则希望将所有面向消费者的业务都包括在第一支柱范围内,以此来抵消部分美国科技巨头受到的影响。

6月11 日,美国财政部长史蒂文• 姆努钦(Steven Mnuchin)致信四位欧洲财长,称美国没有兴趣继续参与谈判。6 月 17 日英国《金融时报》首次报道了这份信件,当天美国贸易代表罗伯特 • 莱特希泽(Robert Lighthizer)在向众议院筹款委员会和参议院财政委员会作证时,也确认了美国的立场。

美国退出谈判遭到了法国等经济体的反对,法国财政部长布鲁诺 • 勒梅尔(Bruno Le Maire)称美国退出谈判是“挑衅”,并且表示他与英国、意大利和西班牙财长已经直接向美国财长姆努钦做出回应,他们希望尽快在经合组织层面就“公平的数字税”达成一致意见。

在美国退出谈判之前,各成员的谈判代表们已开始讨论第一支柱阶段性成果的可能性。第一阶段只针对“自动化数字服务”使用新的税收结构。但美国坚持认为,如果要就自动化数字服务达成协议,各国就必须同意在一年后将新的税收结构应用于面向消费者的业务。2019 年11 月,经合组织提出的一项提案对面向消费者的业务做出了“宽泛定义”,即“通过向消费者提供产品,或提供具有面向消费者元素的数字服务获取收入的业务。”

如果协议仅涉及自动化数字服务,那矛头就会指向美国科技公司,这就意味着所缴纳的新税款中可能有 90%都来自美国企业。但如果将所有面向消费者的业务都包含在内,那么其他国家也将参与其中,因为新的税收结构也将适用于这些国家的国际公司。将税收范围扩大还将使财政部能够收回部分因数字服务税的重新分配而损失的税收。

正是基于这一考虑,美国认为这已经无法保证将新的税收结构应用于面向消费者的业务,而且谈判进程也发生改变,导致谈判陷入僵局。新冠疫情使一些国家开始关注针对数字巨头的新税制结构,将其作为创收途径,为经济救济工作提供所需资金。经合组织首席谈判代表帕斯卡• 圣塔曼(Pascal Saint-Amans)在 5 月下旬曾表示,由于疫情期间数字经济的蓬勃发展,越来越多的国家认为数字贸易企业应当成为政府征税目标。

圣塔曼在 5 月 21 日举行的城市布鲁金斯税收政策中心和北卡罗来纳大学税收中心网络研讨会上谈到:“许多国家认为,经合组织一直在说‘我们不能围堵数字经济,我们需要讨论经济的数字化’,许多国家也一直在说‘这很好,但事实并不是这样’”。

圣塔曼认为:“数字经济已经把自己封闭起来了。看看我们的街道,零售店关闭,所有线上销售平台都能把产品快递给我们。所以数字经济本身就是自我封闭的。我们正在使用这项技术,也很好的证明了这一点。许多政府表示:‘我们需要制定一些政策,因为这些公司在疫情危机中发展得非常好,甚至他们当中有一些做的极其好。’”圣塔曼认为新冠疫情造成了一种“现象”,导致许多政府认为数字经济将自身封闭起来。政府花了那么多钱,所以需要在某个时候实现复苏,而政府要做的第一件事就是证明可以从数字企业那里收回了钱,并且让大家知道这种分配方式是不正确的。

显然,圣塔曼的发言引起了美国谈判代表的共鸣。6 月 17 日,莱特希泽明确表示,美国不会接受针对美国企业的提案。他对众议院筹款委员会称:“现在的情况是许多国家已经决定他们想要对别国企业征税,而最简单的增加收入的方法就是对别国的企业征税,而这些企业恰好是美国的。而且在整个数字贸易领域,美国处在领先地位。所以这是一个很好的选择,对他们来说很容易增加税收。”

莱特希泽认为,第一支柱的相关谈判已经到了其他国家想要对美国企业征税的地步,这种做法对美国而言显然是不可接受。莱特希泽表示:“我们一直在进行谈判。第一支柱是最重要的内容,但是至少到目前为止,我们发现并没有在这个问题上取得任何进展。其他国家聚在一起, 决定在没有美国默许的情况下对美国采取行动,这绝对是不可接受的。”

此后莱特希泽还向参议院财政委员会表示:“其他国家执意如此,我们就必须拿出我们的实力。财政部长的意见是,如果你们都想要达成共识,不公平地针对美国公司征税,那么美国决不会参与其中。”

6 月初美国贸易代表办公室(USTR)启动了 301 调查,调查包括英国、欧盟、西班牙和意大利等 10 个地区考虑征收或正在征收数字服务税的情况。莱特希泽表示,美国可能会对推进数字税的国家征收关税。他向筹款委员会发言说道:“我相信如果这些国家歧视美国企业,单方面推进数字服务税,美国就将向这些国家征收关税,这取决于总统。”

不过,美国的威胁对许多国家而言是否可置信还有待进一步观察。美国贸易代表办公室(USTR)已经完成了对法国数字服务税的 301 调查,认定法国歧视美国企业。随后 USTR 发布法国产品清单,列出了价值 24 亿美元的可能受到报复性关税打击的法国商品。但实际上美国从未征收这些关税,因为美国和法国达成了一项协议,协议中法国表示在经合组织谈判进行期间将推迟向美国企业征税。

根据美国和法国之间的协议,如果经合组织未能就第一支柱达成协议,美国公司仍会向法国征收 301 关税。但是,目前仍未看到美国法国采取进一步的有针对性的行动,这或许会削弱随后的威胁震慑作用。如果 OECD 的谈判仍然陷入僵局,且未来一段时间内美国并没有对法国征税,USTR 可能会失去权威。

事实上,USTR 对价值 24 亿美元的法国商品征收关税,也遭到了美国国内企业的强烈反对。许多来自摇摆州的小企业都反对美国对法国征收关税,因为针对数字服务税的 301 关税将导致更多失业。因此,美国政府确实面临较大压力,不得不考虑征收更多关税将会对特朗普的连任前景产生的影响。此外,对于向美国出口产品相对较少的国家而言,301 关税威胁的影响并不严重。例如,捷克共和国是 USTR 实施 301 调查的国家之一,但捷克共和国可能会认为,数字服务税产生的收入将远远超过对美国出口的任何损失。

美国产业界曾希望美国留在谈判桌上,至少可以阻止其他国家采取歧视美国企业的规则。他们认为,如果否决错误的决定并且否决到底,可能最后会得到一个好的决定,但是如果离开,那么其他人就都会同意这个错误的决定。

另一派观点认为,与其退出谈判而再次“扮演恶人角色”,美国不如努力将谈判重点转移到第二支柱上面。姆努钦的信件并没有清楚表明美国是否愿意继续参与第二支柱的讨论。如果美国放弃这些谈判,其他国家就不太可能确保美国对全球无形资产低税收入(GILTI)的最低税率与第二支柱的成果相符,而这正是美国的优先事项。GILTI 是美国实体的外国子公司从无形资产中获得的收入,作为 2017 年税制改革的一部分,美国对这部分收入按照最低税率征税。参议院财政委员会主席查克• 格拉斯利(Chuck Grassley)和高级成员罗恩 • 怀登(Ron Wyden)表示,美国应继续参加经合组织的谈判,但谈判应当按照“现实的时间表”进行,因为 要考虑到新冠疫情造成的复杂情况。此前经合组织希望在今年年底之前结束谈判。他们在 6 月 18 日的一份声明中表示:“我们强烈希望经合组织成员国放弃对美国企业征收数字服务税的计划,并且在新冠疫情危机下根据更加现实的时间表努力达成协议。我们支持财政部继续就这些重要问题进行谈判,并敦促包容性框架找到共识领域,不会以不公平的方式针对和歧视美国企业。”格拉斯利和怀登表示,“这些谈判不能仓促进行,尤其是当前整个世界都应该集中精力解决眼前的经济和卫生危机。目前正在讨论的提案将对全球税收格局,尤其是对美国企业产生巨大影响,我们应当注意并继续认真审议。经合组织是解决这些问题的最佳平台,但只有对美国和美国商业界来说是公平的,我们才能达成协议。”

部分分析人士认为,特朗普政府退出谈判是希望其他经合组织成员国能够做出让步,以此吸引美国重回谈判。这个策略是否奏效还有待观察,但持此类观点的人事人士认为,经合组织受美国财政支持,因此不愿在没有美国参与的情况下达成协议。美国为经合组织提供了 20% 的资金,是第二大资助国的两倍多。考虑到特朗普政府对待其他多边组织的做法,例如世界卫生组织,经合组织可能不想承担资金风险。

各国正在制定的数字服务税并不是所得税,要遵守双边税收协定中的双重征税条款。如果没有达成协议,最终美国科技公司可能需要在外国司法管辖区缴税,但美国财政部并不会记录这部分税款,从而导致美国的税收损失更大。