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新 NAFTA 与美国贸易领导力的终结

20-07-06

自 2017 年特朗普总统上任以来,贸易政策一直都是政府议程的重中之重。总统最初的行动之一就是使美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP,现称为 CPTPP),这为美国的贸易方针定下了新的基调,那就是减少合作,采取更加不对称的双边主义做法。这种调整背后的推动力十分简单:如果美国只与一个贸易伙伴进行谈判,就可以集中精力“重新平衡”贸易关系然后获得“更加公平”的贸易协议。这一逻辑支撑着特朗普政府随后采取的所有贸易行动,从根据 232 条款征收钢铁和铝关税,到 WTO 上诉机构危机,再到针对中国采取的一系列贸易措施都是如此。

这种政策实践在《北美自由贸易协定》(NAFTA)的重新谈判中体现得淋漓尽致。2017 年夏天,当加拿大和墨西哥开始与美国这个长期伙伴和盟友坐下谈判时,发现按美国已经彻底背离了过去的政策,全然不顾这种政策实践将导致什么后果。

2018 年 11 月签署的新的 NAFTA 在美国被称为《美国 - 墨西哥 - 加拿大贸易协定》(USMCA),但是由于同月美国众议院领导人发生变动,众议院民主党人要求在确定对协议进行表决的日期之前对协议进行修改。虽然众议院民主党人与美国贸易代表罗伯特 • 莱特希泽(Robert Lighthizer)之间的谈判确实改善了 USMCA 的一些问题,例如确保国家之间的争端解决机制可以正常运转,但仍有许多其他棘手的问题没有得到解决。其中最突出的两个重要问题是收紧汽车原产地规则和日落条款。这两项变化都反映了美国政府总体的贸易政策方针,那就是采取能加强美国工业基础的可能措施,并确保所有协议都不是永久不变的,进而导致无休止的谈判和不确定性。下文将依次讨论上述问题。

在最初的 NAFTA 中,北美含量为 62.5%的乘用车就有资格在 NAFTA 合作伙伴国家免税入境。但是在 USMCA 中,这一比例提高到了 75%。这一点非常重要,因为原产地规则不仅决定了优惠待遇,还会影响公司为其产品做出的采购决策。更加严格的原产地规则会导致制造商在产品来源上的选择更少,从而导致效率收益上的损失。北美汽车行业高度整合,并且已经融入到全球供应链中,这些规则上的修改是必然的。这也正是 CPTPP 的原产地规则将贸易集团含量放宽到 45%的原因(加拿大和墨西哥都是 CPTPP 缔约国)。

但是,这种总体含量规则的改变并不是特朗普政府要保证的全部内容。他们还共同商定提出了一项要求,即用于汽车生产的 70%的钢和铝必须来自北美。更令人担忧的是美国首次将劳动价值含量要求包含在了贸易协定当中。这项规定要求 40%至 45%的汽车内容是由时薪至少为 16 美元的工人生产的。采取这种措施背后的动机十分明显,那就是将汽车制造业迁出墨西哥,因为在墨西哥汽车组装工人的时薪约为 7.34 美元,而零部件工人的时薪约为 3.41 美元。现在,汽车制造商可以轻易地放弃遵守这些规则,而改为支付 2.5%的最惠国关税,但无疑最终成本会上升,而一体化的北美汽车供应链将不可避免地遭受损失,尤其是在墨西哥。

特朗普政府的另一项“创新”是引入新的条款,规定除非三方都同意继续执行该协议,否则将在 16 年后“取消”该协议。6 年之后,加拿大、墨西哥和美国需要重新评估该协议,并根据需要做出更改。贸易协议确实应该更新,为此 NAFTA 已经提供了一种机制,NAFTA 第

2001 条(USMCA 中也包含该条款)规定,自由贸易委员会(由三国贸易部长组成)有权审议贸易协定。但日落条款的作用则不同,如果协议各方无法达成共识继续维持协议,那么该协议将被迫终止。而且由于在这一过程中立法机关的作用微乎其微(以协商的形式出现),因此不难看出这一规定将会被用来满足拥有权势一方的政治幻想,而行政部门则保留决定是否退出协议的最终权力。这项条款不仅给贸易协定带来不确定性(贸易协定本应避免不确定性),还为特朗普政府的关键战略奠定了基础,确保所有贸易协定都是不稳定的,谈判始终都在进行当中。

2018 年 3 月欧盟被暂时排除在钢和铝 232 关税之外,对此法国总统伊曼纽尔 • 马克龙(Emmanuel Macron)表示:“原则上,我们可以与伙伴国家在符合 WTO 规则的情况下讨论一切内容……但是当有枪指着我们的头时,我们什么都不会谈。美国的做法是一项非常糟糕的战略。”马克龙是对的。特朗普政府采取的新策略,使盟友焦虑不安,市场动荡不定。虽然特朗普总统可能声称他的这种政策方法是成功的,但事实却和他的说法背道而驰。他特别引以为豪的 USMCA 并不会拉动实际 GDP 的大幅增长,而且国际货币基金组织(IMF)和 C.D. 豪威研究所从事的研究表明,USMCA   的影响可能为零甚至带来负面影响。特朗普政府在与中国和欧盟的对话中也照样复制了这种刻薄的谈判过程,这给美国的贸易伙伴和朋友留下了极坏的印象。特朗普政府的贸易政策清楚地表明,美国已经不再是贸易体系的领导者,而是对这种秩序的最大威胁。美国只能寄希望于世界其他地区在这种对贸易体系的破坏发生时,能够采取行动维护自由开放的国际贸易体系。