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ASPI:如何遏制政府主导的贸易政策以应对市场扭曲

20-08-06

2020年7月,亚洲社会政策研究所(Asia Society Policy Institute,简称“ASPI”)发布其2020年圆桌会议讨论的内容摘要。在中美经贸关系急剧恶化的背景下,亚洲社会政策研究所在2019年11月和2020年5月分别举行了两次圆桌讨论会,与会人员包括国际组织、国会和政府官员及贸易专家,包括曾深入研究中国经济模式的哈佛大学华裔学者伍人英教授。两次圆桌会议讨论的重点都是如何衡量市场扭曲、如何将研究成果转化为政策实践推动国际规则更新等内容,其核心目的是讨论如何限制政府主导的经济发展模式。以下是该报告主要内容,供参考。

一、前言

近年来,中美之间的贸易紧张局势急剧恶化。虽然2020年1月双方签署的《中美第一阶段经贸协定》涉及到了一些贸易摩擦领域,但双方冲突的核心问题——工业补贴、国有企业行为以及政府在中国经济中发挥的总体作用,仍未解决。 美国并不是唯一一个关注这些问题的国家,其他国家也表达了类似的不满情绪。学术界、智库以及包括经合组织(OECD)在内的国际组织都正在开展工作,研究这些导致产能过剩、不公平竞争和市场准入壁垒的政策对本国和第三国市场产生的影响。

在此背景下,亚洲社会政策研究所(ASPI)分别于2019年11月和2020年5月召开了两次圆桌讨论会,深入探讨这些问题。参会者包括国会工作人员、使馆官员、现任和前任政府官员、企业领导人和贸易专家。2019年11月经合组织贸易与农业司司长肯·阿什(Ken Ash)作为特邀演讲嘉宾,介绍了经合组织在研究政府补贴方面的工作,重点阐述了经合组织最近关于铝和半导体的行业报告。在2020年5月的圆桌会议上,美国贸易代表办公室前官员、哈佛法学院伍人英(Mark Wu)教授主持了讨论,重点讨论了中国经济模式与其他发达国家经济模式之间的系统性差异,以及如何加强国际规则,管理补贴和其他政府参与经济扭曲贸易的行为。

以下是会议摘要,以及会议讨论得出的主要结论。本次会议摘要遵循英国皇家国际事务研究所的会议规则,隐去了会议上参与讨论人员的姓名。

二、经合组织工作——衡量市场扭曲状况

近年来,经合组织一直试图对现代贸易格局以及可能导致“市场扭曲”的不同形式的政府支持所产生的影响进行建模和量化评估。在包括铝和钢铁在内的多个部门中都出现了这种市场扭曲现象。即使在全球价格下跌利润率下降的情况下,这些行业的企业(通常为国有或国家投资企业)仍继续投资新的产能并提高产量。这种现象通常被称为“产能过剩”,它给全球经济带来了负面影响,引起了人们对非市场力量推动生产的担忧。

阿什先生介绍了经合组织的报告《衡量国际市场扭曲状况:铝价值链》(下文称为“铝业报告”)。该报告于2019年1月发布,旨在了解在铝业这一重要行业中,导致产能过剩的政府支持(直接或间接),在价值链各个层面的作用。从报告以及圆桌会议对报告的讨论中得出的主要结论如下:

缺乏透明度是主要问题。当现有政府支持程度的相关数据不透明或不可用时,很难了解其影响程度。有时经合组织必须进行初级研究,利用卫星图像来精确捕捉铝产能的规模。

非市场力量也在发挥作用。经过仔细研究后,数据显示即使在价格下跌利润消失的情况下,有些企业还是会进行投资并增加产量。

低于市场利率融资是非常重要的市场扭曲行为但难以衡量。虽然政府直接转移支付形式的补贴仍然很普遍,但政府支持的主要渠道其实是提供低于市场利率的融资(即贷款和债券等)。这种形式的政府支持很难衡量。

政府支持水平和国有企业的作用惊人。经合组织发现大范围的补贴政策体现出政府支持水平极高。即使经合组织使用保守估计,很可能低估了实际的政府支持水平,但结论仍然如此。研究人员惊讶地发现国有企业既是政府支持的受益者(即补贴的接受者)也是政府支持的提供者(即向下游生产者提供廉价的生产投入或融资),这一现象伍教授在第二次圆桌会议上进行了讨论。

在这项工作的基础上,阿什先生事先研究了经合组织关于半导体领域的最新研究成果,该研究成果发表在2019年12月的报告《衡量国际市场扭曲程度:半导体价值链》(下称“半导体报告”)中。 与铝业报告相比,这份报告发现了更多不同类型的市场扭曲。参加第二次ASPI圆桌会议的经合组织官员特别强调了这些市场扭曲现象:

股权注入正在扭曲市场并且难以量化。政府通过持有公司股权来提供支持也会扭曲市场。这种政府支持很难衡量,因为它既可以通过购买股票“一次性”注入现金,也可以持续提供支持,包括接受低于市场利率的收益回报。以股权注入形式实施的政府支持在半导体行业尤为普遍,在中国尤为明显。

有必要关注“所有制”之外的问题。传统上对国有制的关注常常低估了政府的影响力水平。这种扭曲与其说是国有独资企业问题,不如说是“国家投资企业”(SIEs)和企业行为问题。在中国,国有企业和国家投资企业之间并没有明确界限。经合组织的与会人员和伍教授都指出,在确保财政和监管援助方面,政治联系与国家所有制一样重要。研究一家公司的董事会组成或任命方式与监督国家官方股权一样有用。

全球价值链也导致情况更加混乱。在全球价值链相互关联的情况下,尚不清楚谁才是政府支持的最终受益者。同样,政府也可以沿着价值链提供支持:例如,经合组织发现在全球铝价值链中,冶炼阶段的国家支持最终使下游铝制品生产商从中受益。这可能会导致在现有规则内,很难衡量此类政府支持。

三、展望未来经合组织工作

在第一次圆桌会议上,与会人员提出经合组织可以更加关注以下各方面的工作:

1. 研究新的行业部门

一些与会者建议经合组织对其他行业部门进行类似的全面研究。《中国制造2025计划》所针对的领域尤其应当受到关注,例如机器人技术、新能源汽车和下一代信息技术。一位与会者建议对太阳能电池板行业进行调查,因为这将为研究市场扭曲提供有用的研究案例,得到有益成果,促进可再生能源的使用。

2. 实施横向调查

圆桌会议支持对各行各业的具体政策手段进行检查。例如,在《半导体报告》的基础上,对包括低技术和高科技制造业在内的各个行业部门进行政府股权注入的影响情况调查,可以为了解这些做法对市场的影响提供有价值的见解。

同样,一些与会者建议扩大研究范围,不仅研究导致产能过剩的政策,也要研究用于维持产能过剩的政策。

3. 针对各种政策采取整体方法

《铝业报告》和《半导体报告》指出了一个重要的经验教训,那就是不仅要研究具体政策,还要研究这些政策之间的相互作用。例如,《铝业报告》指出了针对“上游”(即价值链前端部分)生产的出口限制如何人为地降低了投入品的价格,它与“下游”铝制品出口的增值税退税共同作用,有助于提高产品的国际竞争力。仅仅研究这些政策中的某一项是无法充分了解政府支持状况的。进一步研究各种政策如何相互结合扭曲市场可能会加深对这些问题的理解。

    4. 继续进行现有研究并更新报告

与会者们建议进行持续性研究,并且定期更新特定部门或行为的最新状态。与会者表示尤其有兴趣研究各国在遏制扭曲政策方面的进展(或缺乏进展)。其他人则提议使用经合组织同行审议机制和WTO贸易政策审查程序,推进持续监测。

四、市场扭曲问题的独特之处:中国公司

在2020年5月的圆桌会议上,伍人英教授讨论了使用专门为“其他主要经济体”设计的“战术”来应对中国的做法时所面临的具体挑战。他认为,与其他贸易伙伴间的紧张关系和与中国间的紧张关系完全不同。中国的经济结构就意味着它与美国以及更广泛的国际贸易体制之间的冲突,有时并不是有形的实质性问题的结果,而是整个政治经济体系之间发生摩擦的结果。

其他与会者则指出,大多数全球性的补贴规则都涉及到国家或政府,但中国的工业补贴和国有企业制度的一个重要特点是补贴通常是非正式地根据共产党的指示间接流动,而不是通过官方政府机构流动。在伍教授发表的几篇出版物中,在谈到这一问题时他都提到了“政党国家”一词。他指出,在解决中国工业政策问题时,这是现行法规中的一个重大漏洞。

伍教授认为,中国的经济结构与其总体政治目标息息相关,这导致了非正式的,且难以追踪的控制和援助机制,有时这种机制并不会通过政府起作用。他指出,这种结构性挑战正在“不断发展”。伍教授认为,采取全球性对策的主要弊端之一在于,根据规定采取的对策是基于《关贸总协定》和中国入世谈判中提出的全球性规则而制定的。中国经济的国家主导性质是动态的,因此这些协议的谈判代表根本无法设想中国政府现在参与经济的形式。伍教授称中国制度“灵活”,并强调,即使各国能够就新规则达成一致,也很可能无法解决中国问题,因为它们要花几年时间才能生效,而在这段时间内中国的制度仍会不断发展。

针对中国做法的一些抱怨与20世纪80年代针对日本提出的问题类似。但是关于中国整体政治制度的观点以及当今中国是美国的地缘政治竞争对手这一事实凸显了现在与那个时代的差异——日本从来都不是地缘政治的竞争对手。我们需要的是将经济外交和地缘政治相结合的跨领域方法。

五、新冠疫情导致情况更加复杂

在5月的圆桌会议上,新冠疫情造成的影响也是讨论的重要话题。 一些与会者指出,受疫情影响,各国政府出台了经济刺激措施和其他计划,这可能会导致应对市场扭曲行为的努力变得更加复杂,因为这些措施和计划加强了政府在世界各经济体中发挥的作用,发达国家和发展中国家都是如此。

尽管两种类型的政府援助在时间和目标上都大不相同,但是经验丰富的谈判代表们都明白,当他们带着防御性考虑参加贸易谈判时,就不太可能成功推出新的规则,因为他们自己这一方就存在诸多问题。因此,在几个经济体启动包括有针对性的干预措施在内的大规模经济刺激计划之后,各国推行新规则的政策空间就变得更小。那些对中国补贴感到失望的国家可能也会违反他们为打击这些补贴行为而制定的规则。试想如果美国或某个贸易伙伴想要在铝业或半导体公司遭受疫情打击时出手纾困,中国将作何反应?

一些与会者建议,美国与志同道合的贸易伙伴应当为某些干预措施或补贴开绿灯,用以换取更为严格的规则打击那些更严重的市场扭曲行为。从理论上讲,这样做会在疫情期间增加支出,但不会削弱控制补贴的力度。而且提出允许中国的某些做法明确合法化,也可能有助于中国谈判代表认同新规则。一位与会者表示,这可能是未来进行三方会谈的一条途径。

六、联系实际,将研究付诸于行动

ASPI的圆桌会议召开之际,人们正在讨论世界贸易体系如何应对中国的做法,甚至有人声称美国、欧盟、日本以及志同道合的合作伙伴应努力使其自身经济脱离中国。但大多数与会者都认为,这些国家必须找到与中国经济体系共存的方式,而加强国际规则才是前进的最佳出路。正如美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)最近所说:“我们拥有美国体系,而中国体系也同样存在。我们正在努力寻找整合两种体系的办法。”

两次圆桌会议都强调,各国政府必须利用研究和所得数据(例如经合组织研究所收集的数据)作为更新国际规则的基础。会议提出了几种可能的做法,但每种做法都有严重缺陷。

1. 利用WTO争端解决机制

尽管一些与会者认为,针对中国的不公平贸易做法提起更多的WTO争端解决案件可能会有所帮助,但伍教授称,由于当前上诉机构陷入僵局,因此争端解决机制无法正常运转。他指出,这种僵局源于特朗普政府之前长期存在的对WTO的不满。

伍教授还提到了“救济缺口”:即使一个国家在WTO赢得了针对中国的上诉,中国仍然会通过其非法行为获得“自由通行证”,因为发现违规行为并提起诉讼需要花费数年的时间,而中国绝不会退还他们在这段时间内获得的经济收益。

与会者还讨论了WTO要求上诉方负有的举证责任。在中国公司的模式下,很难证明国家所有权,因为发挥影响力的网络是非正式的,因此,即便可能也很难满足争端解决案件的证据要求。

2. 在WTO谈判新规则

鉴于WTO的164个成员国之间难以达成共识,因此一些人表示强烈怀疑,WTO是否能够成为未来的谈判平台,讨论反补贴规则和应对其他形式的国家援助的新规则。

此外,即便WTO可以根据《补贴与反补贴措施协定》谈判新的规则(例如将低于市场利率的股票注资定义为“补贴”),也不会完全解决导致补贴发生的其他政策问题,而且政府支持也可能会转变为新的形式。

3. 采用基于特定规则的方法,例如“三边集团”

与会者赞扬了美国、欧盟和日本组成的“三边集团”所取得的进展,他们为达成共同谅解做出了努力,并且为应对挑战的提案争取支持。但与会者也强调,即使在这些国家当中,目标也存在分歧。尽管如此,与会人员仍然认为“三边工作”,尤其是他们在2020年初提出的WTO规则修改建议清单,可以成为进一步谈判的起点。

但是与会者也提出这种“三边方式”存在的几个明显弱点,其中最明显的是,它不仅需要吸引中国,还需要吸引其他国家加入其中。对于三边集团是否能够迫使其他国家接受这些规则,许多人都持怀疑态度。

4. 就特定经济部门实施诸边谈判

与会者提出,考虑到政府主导的经济政策的复杂性,那些想要在自愿国家之间建立更强大规则的诸边谈判,将能够最为有效地解决政府主导的经济政策问题。第一次圆桌会议的参会人员讨论了是否可以像“钢铁产能过剩全球论坛”那样,通过经合组织来促进解决经济政策问题,或者是在经合组织成员国之间,或其他国家之间,分别解决政策问题。

5. 采用类似TPP的方法

第二次圆桌会议的与会人员还讨论了另一种方法,将几个贸易伙伴组成的多边联盟或其他临时联盟合并成为更大的集团,以便吸引中国遵守他们的规则。伍教授指出,如果目标是将供应链转移出中国,那么像跨太平洋伙伴关系(TPP)这样的联盟可能是有效的。但是,如果目标是改变围绕中国工业补贴或中国国有企业行为的应对措施,那么建立联盟本身并不是一个有效的手段。

6. 不存在万全办法

与会人员承认,没有任何单一的方法足以解决国家主导经济的问题,决策者们需要增强适应能力,综合利用各种应对措施。有人认为,鉴于大多数谈判的时限较长,因此这些应对措施应当包括关税等单边措施。个别与会者称,各国不应该在市场扭曲发生时袖手旁观,这些措施应当尽可能地与国际合作并行,并利用经合组织等资源根据已有经验提出观点。

七、两次圆桌会议得出的主要结论

以下对两次圆桌会议得出的结论进行了总结,希望能够对决策人员有所指导:

提高透明度是至关重要的第一步。 没有对问题的共同理解,就很难针对以政府为主导的经济政策和做法制定规则。经合组织的工作揭示了产业补贴的水平和复杂性,指出了国有企业的行为以及其他形式的政府支持。

必须公开经合组织及其相关工作。如果经合组织和其他机构只是默默地从事研究工作,那么这些工作所产生的影响将是十分有限的。政策制定者以及私营部门的利益相关者、各智库和学术界都应当帮助宣传这些研究。

研究和所取得的证据应当促进政策行动的实施。虽然研究工作能够提供宝贵见解,但还远远不够。本文的研究应当被用于激励各国采取行动解决问题,包括就规则和纪律进行谈判。

要解决这些问题并非易事,因为WTO不能简单地制定规则解决这些问题。相反,各国需要采取多方面的以及上文提到的各类战略,包括修改WTO规则,实施诸边谈判计划,甚至可能是建立类似于TPP的区域联盟。我们面临的挑战太过复杂,因此没有万全的解决办法。

想要获得中国的认同极为困难但非常必要。虽然并非只有中国存在贸易扭曲行为,但数据显示,中国是导致产能过剩的唯一因素。为了使针对政府作用的规则发挥功效,就必须说服中国使其相信改变这些做法符合中国的最终利益。一些与会者提议要求中国在相关经济部门做出减少产能的承诺,这并不要求中国放弃其经济模式,但能减轻全球市场的压力。他们认为这一目标“唾手可得”,它可以使中国为减排做出贡献,并为更艰难的进一步改革提供渠道。

新冠疫情可能导致政府更多地参与全球经济,使规范中国行为的工作变得复杂化。随着各国努力扶持因新冠疫情而苦苦挣扎的各个行业,补贴和其他类型的财政援助可能会出现激增。