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NAFTA和USMCA对北美贸易带来的影响

20-08-06

《北美自由贸易协定》(NAFTA)由美国、加拿大和墨西哥三国共同签署,于1994年1月生效。NAFTA取消了三国之间大部分的产品关税,特别是农产品、纺织品和汽车。此外,NAFTA还尝试保护知识产权、建立争端解决机制、以及通过附带协定实施劳工和环境保障。

NAFTA从根本上重塑了北美经贸关系,史无前例地整合了美国和加拿大这样的发达经济体与墨西哥这样的发展中经济体。在美国,NAFTA得到了两党的支持,该协定起初是由共和党总统乔治·W·布什着手进行谈判,随后由民主党控制的国会签署通过,最后由民主党总统比尔·克林顿实施。之后北美内部区域间贸易翻了三倍,跨境投资也显著增长。

NAFTA一直以来都争议不断。特朗普总统声称该协定损害了美国的就业和制造业,并于2019年12月与加拿大和墨西哥完成了NAFTA升级版谈判,即《美墨加协定》(USMCA)。USMCA赢得了美国国会两党的广泛支持,并于2020年7月1日正式生效。

一、围绕NAFTA的贸易政策争论点在哪?

早在1991年启动NAFTA谈判时,美加墨三国的目标是把墨西哥融入到美国和加拿大这样的发达、高收入经济体,希望更自由的贸易能够给墨西哥带来更强劲、更稳健的经济增长,创造新的就业机会,阻止非法移民。对于美国和加拿大而言,墨西哥是一个极富潜力的出口市场以及低成本的投资目的地,可以增强美国和加拿大企业的竞争力。

美国与加拿大早在1988年就达成了自由贸易协定(FTA),但是把墨西哥这样的欠发达国家加入谈判却是史无前例的。NAFTA反对者揪住了与墨西哥收入差距(人均收入只有美国的30%)这一点。时任美国总统候选人罗斯·佩罗表示,贸易自由化将极大地“吞噬”美国的就业机会。NAFTA支持者(如布什和克林顿总统)声称该协定每年能创造数十万新的就业岗位,时任墨西哥总统卡洛斯·萨利纳斯把NAFTA视为一个将墨西哥经济现代化的千载难逢的机遇,称从此墨西哥将“出口货物,而非出口人口”。

NAFTA开创了FTA新纪元,在WTO多边贸易谈判停滞的背景下,全球FTA的数量激增,并且NAFTA还纳入了劳工和环境条款,起到了很好的引领示范作用。USMCA建立了严格的劳工条款执法机制,得到了美国最大的工会组织“美国劳工联合会—产业工会联合会”(简称“劳联—产联”)的支持,对于向来批评NAFTA的“劳联—产联”来说实属罕见。

大部分经济学家都认为NAFTA使北美经济受益。在协定生效后的前二十年里,区域贸易迅猛增长,从1993年的2900亿美元增加到2016年的1.1万亿美元。跨境投资也激增,美国对墨西哥的外商直接投资(FDI)同期从150亿美元增加到1000亿美元。但是也有专家表示,到底是NAFTA还是其他因素(如技术进步或者与中国之间的贸易)使美加墨三国受益,这一点很难区分。此外,关于NAFTA对就业和收入带来的影响也一直争议不断,一些行业和工人不得不因为激烈的竞争而失去市场份额,而另一些行业和工作则从新创造的市场机遇中获益。

二、NAFTA和USMCA如何影响美国经济?

NAFTA生效后,美国与加拿大和墨西哥之间的贸易翻了三倍,远快于美国与世界其他国家之间的贸易。加拿大和墨西哥是美国排名前二的出口目的地,占美国总出口的1/3。据估计,NAFTA能够使美国GDP增加0.5%,一旦完全实施,可以另外给美国经济增加800亿美元,或者每年再增加几十亿美元。

比起贸易协定带来的好处,贸易协定造成的代价更为引人注目,因为前者广泛散布于整个社会的方方面面,而后者却主要集中于某几个特定的行业(如汽车制造业)。据NAFTA支持者估计,约1400万美国就业岗位依赖于与加拿大和墨西哥之间的贸易,每年因NAFTA创造的近20万与出口相关的就业岗位,其支付水平平均高出失去的就业岗位15%-20%。

但另一方面,NAFTA批评者认为,美国就业机会的丧失以及工资滞涨,NAFTA难辞其咎,主要受到低工资竞争、企业为降低生产成本把工厂搬到墨西哥以及不断扩大的贸易赤字。“经济和政策研究中心”(CEPR)Dean Baker与“经济政策研究所”(EPI)Robert Scott认为,NAFTA生效后的20年里,美国进口的激增导致美国失去60万就业岗位,虽然他们也承认,即便没有NAFTA,部分进口也仍会发生。

许多工人和劳工领袖指责NAFTA是美国制造业就业岗位丧失的罪魁祸首。自1994年来,美国汽车行业失去了约35万个就业岗位(约占整个行业的1/3),而墨西哥汽车行业的就业岗位从12万个增加至55万个。

但是另一些经济学家,如“彼得森国际经济研究所”(PIIE)的Gary Clyde Hufbauer和Cathleen Cimino-Isaacs认为,贸易增长从总体上来看使美国经济受益。一些就业岗位因为进口而丧失,但另一些就业岗位因为出口而创造,并且消费者能够从质优价廉的产品中获益。在PIIE2014年的一份研究报告中发现,每年因NAFTA净丧失约1.5万个就业岗位,但是每丧失一个就业岗位,就会以更高的生产力和更低的消费品价格的形式带来45万美元的收益。

此外,许多经济学家认为,美国制造业近年来遇到的麻烦与NAFTA无关,实际上早在NAFTA生效之前美国制造业就面临种种压力。David Autor、David Dorn和Gordon Hanson于2016年的研究发现,与中国的竞争(特别是中国2001年加入WTO之后)给美国的就业机会造成比NAFTA多得多的负面影响。Hanson表示,2000年至2010年间,美国制造业就业岗位大幅下滑(从1700万减少到1100万),主要归因于与中国的贸易以及技术进步。“在对美国就业影响因素的榜单上,中国应该位列第一,其次是技术,NAFTA远没有那么重要”,Hanson表示。

事实上,NAFTA反而有助于美国汽车行业与中国相竞争。通过推动跨境供应链,NAFTA降低了成本,提高了生产力,增强了美国的竞争力。虽然美国失去了部分就业岗位,但是如果没有NAFTA,失去的恐怕会更多。Hanson表示,“因为墨西哥离美国近在咫尺,美国与墨西哥之间可以产生区域产业集群效应,货物可以在美墨之间来回流动。美加墨三国的制造业可以充分地整合”。这种联系实际上给予美国的汽车制造商更多的竞争优势,但是如果没有NAFTA的关税削减或者知识产权保护,美国反而更难获得这种竞争优势。

“美国外交关系协会”(CFR)的Edward Alden表示,人们对于贸易协定的焦虑与日俱增,因为收入水平并没有随着劳动生产力的提高而同步提高,此外收入不平等的矛盾也日益显现。从某种程度上来说,贸易协定加速了这种变化,原因在于贸易协定“强化了美国经济的全球化”。

三、NAFTA和USMCA如何影响墨西哥经济?

NAFTA促进了墨西哥向美国的农产品出口,自协定实施以来翻了三倍。墨西哥国内增加了数十万个汽车制造业岗位,还有大部分研究发现,NAFTA提高了墨西哥的生产力,降低了消费品价格。

NAFTA加速了墨西哥从世界上保护主义最为严重的经济体之一向最为开放的经济体之一的转型。墨西哥自1986年加入《关贸总协定》(GATT)起取消了许多贸易壁垒,但平均税率仍达10%,超过NAFTA的税率水平。

墨西哥的政策制定者将NAFTA视为加速国内改革、保住来之不易的改革成果的难得机遇。除了贸易自由化,墨西哥还致力于减少公共债务,引入预算平衡机制,稳定通货膨胀,建立外汇储备。虽然墨西哥遭受2008年全球金融危机的冲击,第二年墨西哥向美国的出口下降了17%,国内经济下降了6%,但到了2010年墨西哥的国内经济快速恢复,又回到了正增长。

但是NAFTA的实际结果也并不如那些支持者所预料的那样——NAFTA并没有导致墨西哥经济快速增长、工资大幅提升以及移民的减少。1993年至2013年间,当时拉美国家正经历经济的高速增长,而墨西哥经济只以年均1.3%的增速增长。贫穷水平并没有比1994年时改善多少。原本预期墨西哥工资水平与美国工资水平差距缩小并没有发生,墨西哥的人均收入水平只以年均1.2%的增速增长,远低于巴西、智利、秘鲁等拉美其他国家。

墨西哥的失业率也开始上升,一些经济学家把原因归咎于NAFTA,因为NAFTA使墨西哥农民(特别是谷物种植者)遭到来自美国农业(往往得到大量的补贴)的竞争。据CEPR经济学家Mark Weisbrot估计,NAFTA使墨西哥近200万小规模农民失业,反过来增加了墨西哥向美国非法移民的压力。墨西哥向美国移民(无论是合法还是非法),1994年后数量翻倍,到了2007年达到峰值,2008年起数量开始下降。

许多分析人士认为,出现上述结果主要归因于墨西哥经济的“双轨制”。一方面,在墨西哥北方的工业区,NAFTA促进了外商投资的增长、高科技制造业以及工资水平的提升;但另一方面,在墨西哥南方大片的农业区,却与这种经济增长脱节了。宾夕法尼亚大学经济学家Mauro Guillen认为,墨西哥收入不平等主要源自墨西哥北方的工人受益于NAFTA,从贸易相关的活动中获得了更高的收入。

最后,一些专家认为,墨西哥近来的经济表现受到非NAFTA因素的影响。1994年比索贬值促进了墨西哥的出口,与中国低成本的制造业相竞争抑制了经济增长。还有一些非相关的公共政策,如土地改革,使得墨西哥农民可以更加方便地出售土地和移民。Hanson认为,墨西哥面临的种种问题主要原因在于国内:欠发达的信贷市场,大量低生产力的非正式部门,以及监管的不健全。

四、NAFTA和USMCA如何影响加拿大经济?

NAFTA使加拿大的跨境投资大幅增长:自1993年起,美国和墨西哥对加拿大的投资翻了三倍,其中美国对加拿大的投资从1993年的700亿美元增加至2013年的3680亿美元,占加拿大总FDI的一半以上。

但是对于加拿大来说,影响最大的并非NAFTA,而是1989年加拿大与美国签署的《加拿大—美国自由贸易协定》(CUSFTA)。由于加拿大实现了贸易自由化,美加贸易快速增长,NAFTA生效后,加拿大向美国的出口从1100亿美元增加到3460亿美元,加拿大从美国的进口也保持同等数量的增长。

加拿大的农业增长显著。加拿大是美国农产品的主要进口国,自1994年起,加拿大与美国之间的农产品贸易翻了三倍,相当于加拿大与世界其他主要贸易伙伴的总出口。

NAFTA支持者希望加拿大的生产力快速提高,反对者担忧贸易开放将损害本国的制造业,但支持者的希望和反对者的担忧都没有发生。加拿大的制造业就业总体保持稳定,但加拿大与美国之间生产力的差距也没有缩小:到2017年,加拿大的劳动生产力维持在美国的劳动生产力的72%的水平。

总体而言,加拿大对美国的贸易依赖度越来越高,加拿大75%的出口依赖于美国。但世界上其他高收入国家的贸易更加多元,很少会依赖某个贸易伙伴的程度超过20%。

五、北美贸易将何去何从?

NAFTA向来都是一个政治话题。2008年,当时的总统候选人奥巴马为回应来自民主党广泛的质疑声,承诺对NAFTA重新进行谈判,加入更严格的劳工和环境标准。后来奥巴马政府希望通过“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)谈判解决NAFTA中遗留的问题。但是TPP却不怎么受欢迎:希拉里·克林顿在其2016年总统竞选时公然反对TPP,到了特朗普总统上任时首先就宣布美国退出TPP。

在2016年总统竞选时,特朗普和桑德斯都指责NAFTA使美国丧失了不少就业就会。特朗普总统上任后,美国开启了新的谈判,以期达成一项“更好的协定”。贸易问题一直都是一个热议的话题,2020年美国总统候选人就是否支持USMCA意见始终无法达成一致。

争议的焦点在于如何减轻协定带来的负面影响,包括是否应该对失业的工人作出补偿,或者向他们提供再培训项目,帮助他们找到新的就业机会。专家们表示,诸如美国“贸易调整援助”(TAA)等项目可以在一定程度上浇灭人们对贸易自由化的怒火。

但是许多经济学家认为,当前的TAA项目的资助水平远远无法满足大量的失业需求。Hanson表示,“这凸显我们的政策失灵,无法帮助地区、行业和个人做出及时调整,避免受到全球化的负面影响”。

特朗普总统没有正视这些问题,为了履行其竞选承诺,特朗普总统打算对NAFTA进行再谈判。在整个谈判过程中,特朗普总统把征收关税作为谈判筹码,2018年初对进口钢铝产品征收关税,并扬言对进口汽车征收关税。美国方面的需求是,获得加拿大受高度保护的乳制品的市场准入,更好的劳工保护,争端解决机制改革,以及制定新的数字商务规则。

2019年底,在同意加入更严格的劳工执法条款后,特朗普政府获得了美国国会民主党人士对USMCA的支持。在更新版的协定中,各方同意做出如下改变:汽车行业的原产地规则更加严格,要求一辆汽车的原材料比例从原先的62.5%提高至75%;加入新的劳工条款,要求一辆汽车总价值的40%的生产来自于时薪不低于16美元的工厂。但另一方面,美国制药公司的知识产权保护却被牺牲了,协定中并没有提及这方面内容,此外,极富争议的“投资者—东道国争端解决机制”章节也大幅缩减,美国与加拿大之间完全没有提及,美国与墨西哥之间也仅限于油气和电信等部门。

作为协定的一部分,加拿大同意开放乳制品的市场准入,并且作为回报也获得了美国方面的一些让步。USMCA保留第19章争端解决的部分内容,加拿大可以据此规避美国的贸易救济措施。此外,加拿大还避免了5年的日落条款,用16年的期限取而代之。

2020年初,美国国会通过了USMCA,协定于2020年7月1日正式生效。但仍有一些批评人士认为,新的原产地规则以及最低工资要求十分繁琐,等于是变相的政府管制。Alden则更加乐观,表示特朗普政府可以通过修复两党关系、统一对美国贸易政策的观点立场而收获好的声誉。但是Alden同时也警告称,“如果美国在与其他国家进行贸易谈判时采取的是这种‘特朗普式的民族主义’与‘民主进步主义’相混合的态度立场,或许没有什么人会表示认同”。