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欧盟制定新的数字规则确保“技术主权”

20-09-02

2020 年 8 月初,在美国国内和全球市场取得巨大商业成功的四家美国数字巨头的首席执行官出席了众议院会议,回应美国公众和国会对市场占有情况的担忧。这些数字巨头的规模及其取得的成功,在很大程度上是由缺乏监管和运营的透明度并且存在诸多反竞争的商业实践而实现的,这在美欧都受到了抨击,特别是欧洲对此反应更为明显,欧盟委员会和成员国因此掀起了制定拟议数字贸易规则的狂潮,并且这种抨击、担忧及单方面推出数字贸易新规则的浪潮还在不断蔓延。8 月 10 日,美国国际战略研究中心(CSIS, Center for Strategic and International Studies)学者梅雷迪思 • 布罗德本特(Meredith Broadbent)发表评论文章,文章介绍了欧洲为推进“技术主权”而采取的最新政策,并提议美国立法人员重视这些政策对美欧特别是美国创新型企业的不利影响。

在国会调查美国数字公司的市场行为过程中,美国立法人员必须考虑到欧洲,尤其是德国和法国所面临的数字和工业保护主义的压力都在上升。一系列的监管活动使跨大西洋数据传输面临巨大威胁,而跨大西洋数据传输是许多美国创新公司的命脉,因而将会损害美国在全球范围内取得的商业成功,同时也使欧洲和美国都无法集中注意力应对第三方经济体系所构成的广泛威胁。

鉴于欧洲大陆在发展企业与美国和中国科技巨头相竞争方面所面临的挑战,许多欧洲人对欧洲大陆在全球数字经济中的长期竞争力深表担忧。但实际上欧洲经济体拥有强大的优势——受过良好教育的劳动力,工程技术方面的深厚造诣,先进的技术,以及在许多快速数字化行业中的领先地位(如农业、基础设施、运输、物流、制造业以及金融、商业、环境和工程服务等知识密集型服务业)。构建数字时代新的欧洲法规应首先以“无害”为指导原则。

在人工智能(AI)、区块链和物联网等关键行业中,美国和欧洲在试点、投资和利用颠覆性技术,以及开放新兴服务市场的市场准入方面拥有共同的利益。美国和欧洲可以共同努力,确保服务水平较低的偏远地区的企业和工人能够使用先进技术,获得教育培训机会,并且提高生产率。但是从欧洲监管机构提出的目标来看,在自由开放的互联网架构内,以跨大西洋数字经济的蓬勃发展为目的,在支持创新、生产力、消费者福利改善以及持续创造就业机会等方面加强跨大西洋合作似乎更加遥不可及。

2020 年上半年,欧盟委员会发布了一系列文件,简述了欧洲未来的监管政策,包括《人工智能白皮书》,《欧洲数据战略》以及塑造欧洲数字未来的相关框架文件。这些文件以及其他更多文件都表明欧洲希望通过一系列监管和税收改革来实现“数字自治”和“技术主权”,培育本土技术公司,开发独立的欧洲数据库,同时压制那些向欧洲消费者提供有吸引力的数字服务的大型外国创新企业。

1.在人工智能领域实施“事前合规评估”

继《通用数据保护法规》(GDPR)成为制定全面法规的先行者之后,欧盟委员会正积极争取成为人工智能领域的杰出的“全球标准制定者”。欧盟严厉的人工智能监管初步提案与美国的做法大不相同。欧盟委员会在《人工智能白皮书》中提出了“事前合规评估”,用以控制来自欧盟以外地区的人工智能应用进入欧盟市场。这就需要一个包含规范、基准和标准的新框架,欧洲当局将在人工智能产品进入欧洲市场之前使用该框架确定其是否“可信赖、安全且符合欧洲价值和规则”。这种做法可能需要欧盟当局在人工智能应用进入市场之前,对其算法、培训数据、编程文档、系统构建方式以及精度检验和其他要求进行审查。

此外数据质量和可追溯性要求也被纳入考虑当中,这将要求非欧盟公司调整人工智能应用程序使其能够识别 GDPR 合规数据,这项域外法规提出的要求似乎会给美国公司带来负担,因为他们需要根据新的数据集重新调整其在美国开发的许多专有算法,以此作为进入欧盟市场的条件。

美国在联邦隐私法规领域无所作为,导致欧洲可以制定事实上的全球标准,但在人工智能领域则不同,美国通过七国集团(G7)牵头进行国际合 作,希望在具有挑战性的人工智能研究与开发领域制定通用标准。在美国, 一个跨机构协调团队正专注于人工智能监管和解决新出现的问题,使得跨大西洋合作成为可能。

2.新的积极竞争措施

2020 年 2 月 4 日,法国、德国、波兰和意大利致信欧盟委员会执行副主席维斯塔格(Vestager),呼吁采取激进的竞争政策,并提出了两个首要目标:(1)减轻来自拥有“国家支持和补贴”的外国竞争对手(例如中国)的竞争;(2)控制在数字经济中出现依靠数据积累和无与伦比的网络效应形成的大型市场参与者和过大的市场力量(例如大型美国和中国科技公司)。” 这四个欧洲国家政府主张制定政策,用于处理“对竞争至关重要的数字平台”,并且表示这些公司应当在欧洲受到“专门审查”,同时应加强监管框架 。

在不同的欧盟司法管辖区内,竞争管理机构越来越多地将预防原则纳入到技术市场的监管当中,他们认为应该在实际的反竞争行为发生之前实施新的事前审查规则。德国联邦议院正在审议的法规就属于这一类。对此法国政府方面也已经提出了一项立法提案,用于规范“系统平台”。根据法国的建议,竞争监管机构将被授权监督和阻止针对几乎所有规模的欧洲科技初创公司的收购计划。

此外,维斯塔格也面临着应对欧洲其他行业长期存在的工业挑战的压力。欧盟成员国迫切要求通过采用新的横向并购指导方针和新的相关市场概念定义,对竞争、并购控制和国家援助规则进行改革。有关这些建议的细节有待进一步研究。

欧盟委员会主席冯德莱恩(von der Leyen)在描述其对委员会的指导方针时表示,她已经指示欧盟内部市场专员蒂埃里 • 布雷顿(Thierry Breton)利用正确的框架,帮助欧洲增强其“技术主权”。冯德莱恩在其计划中写道:“我们将对区块链、高性能计算、量子计算、算法和工具领域进行投资,实现数据共享。”她指示布雷顿为 5G 网络和其他新一代技术制定标准,并授权他领导欧洲的人工智能战略和数据战略。

3.新的数字服务法案

目前欧盟委员会正在起草新的《数字服务法案》(DSA),以更新

2000年以来具有里程碑意义的《电子商务指令》,这项指令针对在线中介机构对第三方内容的网络安全和责任做出了规定。DSA 将解决所有数字服务以及数字平台问题,包括仇恨言论、虚假信息、社交网络上的某些广告以及选票篡改等棘手问题。除了对欧盟中间责任框架进行重大修改之外,

DSA 还有望加入在线平台使用数据的新规则,提出新的算法透明性要求, 并可能建立监管机构监控在线公司的活动。许多成员国还提高了责任风险, 并提出对网络通信内容进行监控。到目前为止,美国国会和政府正深陷类似问题的国内辩论当中,并没有认真关注衡量欧盟的这些提案对美国商业利益的潜在影响。

4.通过双边谈判建立数字经济伙伴关系

欧盟委员会官员明确表示,他们的目的是通过新的欧洲数字经济监管框架实现“技术主权”。但是这些通过保护主义言论所表达愿望,应该与避免互联网“巴尔干化”和避免进一步削弱欧洲创新环境的需求相平衡。互联网的碎片化对欧洲公司不利,对美国公司不利,对大西洋两岸的政府不利, 总体上不利于经济增长,更不利于整个互联网的发展。

最近欧盟法院(CJEU)做出裁决,宣布 2006 年的《美国欧盟隐私盾协议》无效,这使得跨大西洋数据流再次陷入了监管不确定性的不安状态。但这项裁决也提醒我们,美国和欧盟可以通过谈判就敏感的数字经济问题达成谅解,而且过去我们曾经成功过,即使谈判代表们远隔重洋,面临着包括欧洲法院先前几项裁定在内的多重挫折,仍然可以达成《隐私盾协议》和之前的《安全港协议》。

为了再次解决大西洋两岸在隐私保护方面的僵局,我们有必要进行双边谈判,它将帮助我们在商业数字空间建立更好的跨大西洋伙伴关系,为欧洲创造创新氛围。考虑到战略因素,欧美之间基于民主、透明、隐私和个人自由原则而建立的伙伴关系将与中国在隐私保护、人工智能监管、竞争政策和互联网言论自由等方面的做法形成鲜明对比。

虽然这些并不是 8 月初美国国会听证会的主题,但所有美国反垄断政策的积极调整都应考虑到欧洲积极的监管趋势,因为这种趋势有可能扼杀欧洲的创新,同时又不公平地针对美国国内领军企业。