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莱特希泽的 WTO 改革提议让人们提出更多疑问

20-09-02

2020 年 8 月 21 日,《华尔街日报》全文刊登了美国贸易代表莱特希泽的署名文章《如何纠正世界贸易?》(How to Set World Trade Straight),较为系统性地阐述了美国对 WTO现存问题的看法,文章认为这些问题主要包括欧盟等成员大肆利用自由贸易区协定规避多边贸易体系中的“最惠国待遇”(MFN)、部分新兴经济体利用“特殊和差别待遇”(S&D)规避市场开放义务并滥用争端解决机制(DSB)特别是上述机构来规避多边谈判的推进和市场化改革。文章强调“小修小补”的改革无助于多边贸易体制摆脱当前困境,因此要求 WTO 成员必须认真落实“市场化改革”并遵守“最惠国待遇”原则,从五个方面推动 WTO 改革。而大量评论人士认为,尽管莱特希泽让人们看到了其对 WTO 改革的基本态度,但其提出的五个方面的改革提议也让人们提出了更多疑问。以下是部分评论的编译,供参考。

美国贸易代表莱特希泽的文章在一定程度上回答了 WTO 许多成员及日内瓦人士长期以来一直关心的问题:美国想从世界贸易组织(WTO)得到什么?莱特希泽的答案大体上是在关税、双边自由贸易协定、特殊和差别待遇、规则谈判和争端解决等五个方面全面进行改革。

莱特希泽在这篇专栏文章中通过他所谓的“重申市场改革和最惠国地位原则”概述了他对 WTO 改革的五步计划。但许多 WTO 观察家和分析人士对莱特希泽的观点及提出的建议提出了疑问。

外交关系委员会的爱德华 • 奥尔登在《美国贸易内幕》杂志上说:“这比我看到的任何政府官员提出的有关WTO 改革的看法都要具体。”但是,奥尔登表示他自己对此持非常强烈的负面反应——那就是如果这是莱特希泽最初的意图,那么他采取了一个糟糕透顶的谈判策略。奥尔登认为,如果莱特希泽提出的议程是美国对 WTO 改革的愿景,那么特朗普政府采取的贸易政策并没有成功地推动这一议程。

战略与国际研究中心(CSIS)的威廉 • 莱因施认为,在他看来,这篇专栏文章似乎是美国贸易代表办公室的一次尝试,目的是表明,实际上有一种方法可以解决这种疯狂现象,而不仅仅是疯狂。他认为这是一种为总统贸易政策提供知识光环的努力。分析人士将这篇评论文章与莱特希泽最近发表的大量讲话和文章联系在一起——包括他在 5 月和 6 月发表的专栏文章以及7 月份在英国皇家国际事务研究所的演讲,认为他在试图“讲述他的故事”。

对双边的态度“变脸”

莱特希泽的建议在很大程度上同美国对 WTO 的长期抱怨相一致,特别是大型发展中国家不必承担与发达成员国相同的义务,包括关税、WTO 无法充分解决部分成员的“国家资本主义”政策实践、上诉机构的运作超出了它的职权范围等问题。因此,他提出了适用于所有国家的新的“基准关税”,反对对“发展中经济体”的特殊和差别待遇,主张制定新规则来约束中国, 并建议建立一个单阶段的争端解决制度,为 WTO 成员“在例外情况下”处理不正确的专家组报告提供“机制”。但正如奥尔登所说,最令人困惑的是莱特希泽在双边自由贸易协定上的“变脸”。

这是莱特希泽提出的一个相对较新的观点,他在今年 7 月份与英国皇家国际事务研究所的讨论中首次公开阐述了这一点。简而言之,他认为,双边自由贸易协定尤其是欧盟签署的数十个自由贸易协定损害了多边主义, 并将保护主义措施编入法典。他敦促各国“结束自由贸易协定(Free  Trade Agreement)的攻城掠地行为”,但他同时又排除了像欧盟这样的区域性协议和美墨加协定(U.S.-Mexico-Canada agreement)。

莱特希泽这种反对双边协议的态度与特朗普政府自己经常表达的争取更多双边贸易协定的目标相悖,卡托研究所高级研究员西蒙 . 莱斯特将其称之为“明显的矛盾”。

亚洲社会政策研究所(Asia Society Policy Institute)副总裁温迪 •

卡特勒(Wendy Cutler)在致《美国贸易内幕》的电子邮件中称,莱特希泽的担忧“相当令人吃惊”。她认为,如果双边自贸区协定对全球贸易体系如此不利,为何特朗普总统在退出跨太平洋伙伴关系时,将双边主义作为了未来贸易谈判的指导原则?她还援引了美国正在谈判的与日本、韩国、英国和肯尼亚的双边协议,她表示如果这是莱特希泽的真实态度,那么伦敦和内罗毕的人们都会绞尽脑汁去弄清楚美国在做什么。奥尔登同意温迪 • 卡特勒的看法,在他看来,莱特希泽的专栏文章是一次完全的变脸,这不符合他作为美国贸易代表的言行表现。

莱因施认为,美国政府正在推进的事情正是它指责欧盟所做的事情,欧盟正利用其经济影响力,通过双边谈判与较小的经济体取得有利的谈判成果。对于这一点,莱因施认为世界上不存在禁止伪善的规则,莱特希泽的这篇文章就是一个很好的例子。根据莱特希泽的说法,欧盟“强迫其他国家采取不加掩饰的保护主义措施”,指出欧盟正推动贸易伙伴承认其冗长的地理标志清单。但莱斯特以扩大知识产权保护、农业补贴和贸易救济为例,指出莱特希特这一论点也忽视了美国同样有采取完全相同做法的倾向。

前欧盟驻美大使大卫• 奥沙利文(David O'Sullivan)①(曾在 2014年至 2019 年担任欧盟驻美国大使)在推特上反驳了莱特希泽对欧洲贸易历史的看法,认为欧盟“并没有开启建立自由贸易协定的趋势”。奥沙利文表示,在 21 世纪初 WTO 第一轮多边谈判回合——多哈发展议程谈判期间,欧盟暂停了新的自贸协定,而美国则在寻求达成自由贸易区协议。欧盟是在多哈发展议程谈判陷入僵局之后才重启的双边自贸区谈判。

“在多哈发展议程谈判期间,欧盟暂停了新的自贸协定,而美国则在寻求达成协议,”他说,他指的是多哈发展议程,这是 21 世纪初 WTO 的一轮多边谈判。“只有当多哈发展议程陷入僵局时,欧盟才重返双边谈判。” 英国皇家国际事务研究所的西蒙 • 弗雷泽(Simon Fraser)也从印证了这一点,他在推特上表示,当时的欧盟贸易专员彼得 • 曼德尔森(Peter Mandelson)只是在多哈回合谈判陷入僵局、欧盟“在新兴的自贸协定竞赛中被落在后面”之后才开始寻求自由贸易协定。

WTO 将面临“更具体”的议程

虽然莱特希泽在评论文章中提出的许多问题都不是新问题,但他确实提出了一个 WTO 改革议程,其中包括美国想要什么的大纲,特别是在解决争端方面,许多日内瓦人长期以来都呼吁美国提出自身的改革述求。

从莱特希泽的评论文章来看,美国还明确提出了特殊和差别待遇的建议,重申了市场原则,这些建议主要针对中国。在此之前,美国还与欧盟和日本一道,提出了 WTO 补贴协议的拟议改革方案,该方案旨在解决部分经济体存在的系统性产业补贴问题。虽然这些建议在莱特希泽的评论文章中没有具体提及,但莱特希泽呼吁像中国和印度这样的大型经济体应该与美国和其他国家“遵循同样的规则”,并呼吁制定新的规则“阻止国家资本主义造成的经济扭曲”。

莱斯特和莱因施也对莱特希泽新的“基准关税率”的提议表达了关注, 他们认为这是美国希望提高关税的“准则”,而这符合美国政府对互惠贸易关系的关注。

但是,莱特希泽提出的一个阶段争端解决进程的提议可能会引起日内瓦人的注意。自 2017 年年中以来,由于持续存在的系统性和实质性担忧,美国一直在阻止填补上诉机构空缺的新的提名。到 2019 年 12 月,该机构已经失去了审理新上诉案件所需的法定人数,导致 WTO 上诉机构审查职能陷于瘫痪。目前,一份由欧盟主导的临时上诉仲裁协议已经被二十多个国家采纳, 以填补这一空白。许多 WTO 成员呼吁美国能就上诉机构提出建议。

莱特希泽提议建立“一个类似于商业仲裁的单阶段程序以快速的方式解决特定争议。”他认为,这将阻止自由贸易法律体系在一个“将自己视为有权制定新的自由贸易普通法的高等法院”下不断发展。莱特希泽还为争端解决提供了一个潜在的第二阶段解决方案,即提供一个“允许 WTO 成员国在特殊情况下搁置错误的专家组意见的机制”。

莱斯特认为,目前还不清楚莱特希泽所指的“机制”是一种经过修改的上诉复审形式,还是一种基于成员间的决定,比如允许成员投票或以其他方式决定是否应撤销专家组裁决。莱斯特还认为,许多 WTO 成员表示他们需要一个两阶段的争端解决体系,如果这一机制更接近后者,那么很难想象莱特希泽的提议能够继续向前推进。

而莱因施则认为,莱特希泽的提议可以被视为他想要回到 WTO 前身关税与贸易总协定(General Agreement on Tariffs and Trade)下的体系,在该体系中,各国可以阻止裁决被采纳。

分析人士表示,随着美国大选即将来临,WTO 马上推进莱特希泽所提出的议程的可能性不大。莱因施认为,如果美国政府认为有必要在谈判中提出任何提议,那么它很可能已经在谈判中获得了它想要的大部分分歧的解决方案。