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美国民众担心WTO“杂草丛生”

20-09-02

特朗普入主白宫之后,一直对多边贸易体制及其改革持负面态度,这不仅对 WTO 各成员方进一步推进以多边规则为基础的全球贸易体系的改革努力构成了障碍,也对美国国内民众如何认识WTO 及全球贸易规则造成了很大困惑。2020 年 8 月,美国全球贸易杂志发布了一份针对美国国内民众的问卷调查报告,报告调查了美国民众对 WTO 是否有利于为美国企业和就业创造公平环境、美国是否应该退出 WTO 等问题的基本态度。报告认为,美国民众并没有意识到 WTO 这个促进以规则为基础的多边组织已经处于重要历史关头,而美国国内却仍然在对 WTO 进行肆意质疑和诋毁,如果这种趋势放纵不管,则多边贸易体系将极有可能发生逆转,进而“丛林复生”。

民调显示,美国民众担心中国的崛起以及对美国经济和全球地位的影响。美国在 WTO 中的领导力可以有效反制中国日益增长的影响力,但首先, 美国民众需要把 WTO 当一回事。

“丛林复生”

美国外交政策专家 Robert Kagan 在其著 作《丛林 复生》(The Jungle Grows Back)中警告称,过去 70 年来相对自由的贸易和不断扩大的个人自由并不是不可逆的,它可以是“一起巨大的历史反常”——“丛林可以复生”。

WTO 从一颗自由、民主、市场化的种子不断萌芽长大,但是部分经济体由国家主导的经济体制的影响力却正在与日俱增,WTO 成员无法达成现代化的贸易协定对这些经济体的做法和实践加以反制。

据 TradeVistas 民调显示,美国民众并没有意识到 WTO 这个代表美国自身自由、民主、市场化原则的组织已经来到了重要的历史关头。WTO 的诋毁者可以肆意地质疑 WTO,如果这种趋势放纵不管,WTO 就会像杂草一样丛生。

三分之二的美国民众愿意接受美国退出 WTO

在《美国民众是否希望美国退出 WTO》一书中,大部分美国民众要么支持美国退出WTO,要么感到“无所谓”或“不确定”。

美国民众并不是只关心美国的国内事务,此次新冠肺炎疫情激起了美国民众对美国依赖全球价值链的担忧。据 TradeVistas 民调显示,美国民众十分希望美国能成为“全球经济的领导者”,但他们并不认为 WTO 能实现这一目标。

我们能从这些结果中学到什么?

虽然美国的贸易政策制定者们很想改变那些支持美国退出 WTO 的

“发声的少数”,但在民调中的两个结论值得大家密切关注。

第一,WTO 的反对者可以分为两个群体,一群是强烈反对 WTO,另一群则不那么强烈反对,或者说立场不那么坚定,而后者的人数远远超过前者,这一点不应被忽视。有句老话叫作“直到失去了你才会知道拥有过什么”,但这句话似乎并不适用于全球贸易组织。想想特朗普总统上任不久便宣布美国退出TPP,当时的民调显示,72% 的美国民众要么根本没有听说过 TPP,要么对 TPP 并不是十分了解。他们如今后悔了吗?答案是并没有, 只有一些业内人士和贸易政策界人士表示出担忧。对于特朗普总统而言, 退出TPP 并没有给美国带来什么政治利益,但也没有遭到强力抵制。

第二,当被问及 WTO 规则是否有助于美国企业公平地开展竞争或阻止外国政府对美国企业强加不公平的要求时,大多数被访者(即便是那些强烈支持美国退出 WTO 的人)都认为,WTO 可以帮助实现这一目标。如果能够帮助美国民众更好地理解全球贸易规则的价值,美国民众就更愿意支持 WTO,至少支持 WTO 中的各种协定,只要他们认为这有益于美国的整体经济。

让美国民众知道利害关系

美国皮尤研究中心的调查发现,近 2/3 的美国民众对中国持负面态度, 90% 的美国民众将中国的实力和影响力视为一种威胁,这点并不令人感到意外。但是,关于美国如何处理与中国的关系(包括贸易关系),美国国内并没有达成较多共识。讨论中往往容易被忽略的一点就是 WTO,其实 WTO 的目的是为全球贸易设定一套规则,美国可以通过 WTO 施加其影响力,限制其认为有害的商业和经济行为。

美国角色的缺失使其他国家抓住了机遇。过去几十年来美国着力构建的一套自由、民主、市场化的全球贸易体系,如今正在被其他构架重塑,打上了他们自己的烙印。中国目前在各大国际组织中发挥领头人的作用,如国际民用航空组织、国际电信同盟、联合国粮农组织、联合国工业发展组织等。中国最近尝试在世界知识产权组织中牵头开展谈判,但遭到了以美国为首的联盟的反对。

另外,WTO 中占多数的发展中成员的情况如何呢?如果阿富汗、利比里亚、伊拉克、东帝汶决定加入WTO 呢?这些国家饱受各种冲突的困扰,希望能够重建冲突后经济。这些国家把 WTO 成员资格视为一种推进国内经济改革的手段,给国内带来持久的安全和稳定,虽然它们知道这种改革必要但十分困难。美国在 WTO 中的领导力有助于美国从贸易中获益,同时可以帮助上述国家的民主化转型,增进世界各国的繁荣。

中国目前正在世界各国加强基础设施和金融投资,植入中国式的民主。对于美国而言,应该清醒地认识到 WTO 的定位和作用,针对中国在发展中国家与日俱增的经济影响力,采取有效的反制手段。

美国的贸易政策制定者们应重新定位 WTO,让 WTO 更加符合美国普通民众的胃口全球贸易政策界人士一致认为,WTO 需要进行改革,恢复其开展贸易自由化协定谈判、确保有效实施和执行贸易协定的职能。

但需要坦诚面对现状。虽然从业内人士的专业角度看,亟需厘清 WTO 争端解决机制、发展中国家的“特殊和差别待遇”、市场经济的定义等问题, 但美国普通民众似乎对上述这些概念并不感兴趣。当贸易界人士过多地关注这些细节,结果往往只会以小失大,失去了美国民众对 WTO 的支持。

因此,站在美国普通民众的角度看,需要重新定位 WTO 的角色,吸引更多的美国民众支持 WTO。具体而言,应该:

让美国民众感到公平感

对于美国普通民众来说,最感兴趣的是能否感受到公平,以及世界主要经济体能否按同一套规则办事。WTO 的前身为“关贸总协定”(GATT),当时签署并加入GATT 的各国称之为“缔约方”。GATT 本身就是一个契约, 美国人喜欢契约,美国人擅长写契约,并且当契约条款对美国人有利时,美国人自愿签署并加入各种契约。

GATT 和后来的 WTO 条款有利于美国。如果往后的条款不再有利于美国,那么美国或许就会选择另起炉罩,或者加入一些附加条款,但前提条件是美国仍是该组织的成员。

让美国民众能掌控自身的前途命运

美国普通民众对于国际组织是持矛盾心态的,因为他们担心会失去主权。但是,WTO 规则并不会干预各国的国内政策,如促进国内就业和经济增长。相反,全球贸易体系促使各国政府在制定和实施国内政策时遵守透明度和非歧视等原则。

如果美国民众感到美国政府出台了不尽如人意的政策,那么这也仅仅是美国政策制定者们的责任,而不是 WTO 的责任。如果美国未能以非歧视的方式对待外国企业,那么美国会在 WTO 内遭到起诉,正如美国起诉其他国家政府一样。但请牢记,只有美国国会才能更改美国法律。希望更多的美国普通民众能了解这一点。

满足美国民众独处的愿望

TradeVistas 的民调证实了美国民众在世界观上的矛盾心态。这并不是什么新奇事。在保护其他国家时,美国可以说是“慷慨解囊”,但这并不意味着这就是(或者说应该是)美国的职责。许多美国民众认为,世界上其他国家值得拥有最根本的经济自由,但往往又会觉得美国人应该管好自家事。迄今为止,美国建立了诸多国际组织,但并没有对这些国际组织施加较多的影响力,反过来还感觉到受到这些国际组织的威胁。美国人民希望能够独处。但反直觉的是,全球贸易规则以及 WTO 本身恰恰可以满足美国民众

独处的愿望。作为美国自由、民主、市场化理念的延伸,全球贸易规则旨在保护个体的经济自由,而非约束个体的经济自由。全球贸易规则尽可能地使各国政府不去干预个人和企业,在一定的规则下让个人和企业茁壮成长。全球贸易规则之所以让世界各国接受,主要原因是各国也遵循自由、民主、市场化的原则。

全球贸易规则是一幢建筑物周围的脚手架,而脚手架的原材料就是自由、民主、市场化的理念,以及美国及其盟友的领导力。因此,支撑这幢建筑物的并不是规则本身,而是这种理念和领导力。当然,仅仅是支持全球贸易规则还是远远不够的,我们需要为之战斗。否则,丛林将会复生。

消除美国民众对中国的顾虑

美国及那些志同道合的国家是自由、民主、市场化的基石。虽然美国国内就某些问题存在分歧,但在针对中国问题上却表现得比较一致。

在这里,引用 Robert Kagan 的话来说就是:“历史表明,世界秩序(包括美国构建的秩序)起起伏伏,转瞬即逝。由世界秩序建立的机构、指引的信念、塑造的准则,都会消失殆尽。每个历史阶段的国际秩序无不体现出最强者的信念和利益。随着最强者的不断更替,信念和利益也会随之改变, 国际秩序也会跟着改变。”

有足够的理由可以指责中国“主宰了 WTO 体系”,或者说当前的全球贸易规则不足以阻止中国获得不公平的竞争优势。美国民众应该相信,WTO其他成员也有此类担忧,并且愿意紧跟美国的步伐,尽量守住全球贸易体系的“硕果”。或许,应该让美国民众感受到,美国退出 WTO 更让中国占了便宜,反而使美国自己吃了亏。

在“丛林复Th”前尽快“除草”

当前,WTO 就是一座长久没有修剪过的花园,杂草丛生。

WTO 谈判专家 Mark Linscott 最近写道:“近年来 WTO 的种种不适体现出 WTO 全体成员的一种‘失灵’,具体表现在缺乏领导力,经常诉诸于一种根深蒂固的坏习惯,特别是把发展中成员视为发达成员的对立面, 陷入一种只想不做的境地,无法找到取得实质性进展的创造性方法等。”

如果我们继续这样下去,我们自己种植的种子就会与杂草的种子盘根错节,难以区分(意指美国构建的全球贸易体系与失控混乱状态下的全球贸易体系——译者注)。毕竟,世界上本无这种区分,“杂草”才是一种自然的状态。

Mark 描述的是当前 WTO 自身存在的一种缺陷,这也是 WTO 成员必须为之奋斗解决的。如果 WTO 想要得以延续,我们还必须促使美国民众改掉自身的缺陷,即缺乏意识和漠不关心。