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卡托研究所专家分析拜登的贸易议程

20-09-02

随着美国总统大选的日益临近,人们越来越关注民主党和共和党两位总统候选人的竞选纲领。特别是在全球贸易局势持续紧张的情况下,特朗普和拜登的贸易政策议程一直是全球贸易专家关注的焦点。2020 年 8 月18 日,美国卡托研究所贸易法学家斯科特 . 林西科姆(Scott Lincicome) 撰文分析民主党总统候选人拜登的贸易政策计划。文章认为,在 WTO、改善盟友关系、贸易协定以及发展中国家待遇方面,拜登的贸易政策可能会有所改善;在对华贸易问题、贸易救济政策以及推进新的贸易协定谈判方面,拜登可能会延续特朗普的政策;而在应对气候变化及贸易保护主义方面,拜登政府可能会表现更差。以下是该文译文,供参考。

众所周知做出政治预测非常困难,而预测拜登政府的贸易政策更是如此。总的来说,全球贸易体系和开放贸易的支持者们可以做好准备,迎接对 2017 年以来特朗普总统提出的贸易政策的改善,但目前仍然无法确定其改进幅度能否达到人们期望的水平。

得出这种不温不火的结论并不是因为我胆小或无知(至少并不完全是这样),而是基于两个重要事实。首先,拜登的竞选团队(就像如今的民主党本身一样)在贸易上问题上存在意见冲突:一些高级顾问长期以来都在不断重复工会对贸易保护主义和产业政策的观点,而另一些则在宣传民主党的城市、“全球主义者”和越来越多的城郊地区所支持的政策。谁也说不准未来拜登政府的过渡小组中哪一方能赢得这场辩论。

其次,尽管拜登最初的竞选提案侧重于经济民族主义,对贸易自由化或贸易协议的关注较少,但“总统竞选提案”并不一定就会成为“政府政策”。在大多数政策领域都是这样,而对于贸易政策而言尤为如此,原因在于虽然大多数美国人都支持开放贸易,但实际他们对这些问题知之甚少,也并不十分关心,而少数关心这一问题的人群中,最紧张同时也在政治上最有价值的选民(例如威斯康星州的前工会成员)通常是贸易保护主义的支持者。因此,参加竞选的政客们长期以来一直将贸易保护主义承诺视为赢得摇摆州选票的一种办法,这样由于支持开放贸易而失去选民的风险就变得极小。但这并不意味着他们会按照当初宣传的政策来执政。例如,奥巴马总统上任后就迅速撤消了他作为总统候选人时提出的重新谈判《北美自由贸易协定》(NAFTA)的承诺。

与此同时最近的事实也确实表明,一些保护主义的承诺经常实实在在地成为了白宫贸易政策甚至是法律。虽然奥巴马没有兑现关于 NAFTA 的承诺,但他确实在第一个任期内制定了温和的民族主义路线,例如在2009 年的经济刺激法案中实施“购买美国货”条款;搁置了布什政府与巴拿马、哥伦比亚和韩国的自由贸易协定(同时也没有谈判任何新协议);禁止墨西哥卡车在美国公路上进行长途货运;对中国轮胎征收“特别保障” 关税。2012 年竞选时他仍然倡导经济民族主义。即便是像乔治 •W• 布什这样坚定的自由贸易支持者也实行了钢铁关税和规模庞大的农业法案,这些做法加剧了美国贸易伙伴的不满情绪也阻碍了多边贸易谈判。因此,与那些在贸易问题上支持两种不同观点的“新思想家们”的态度相反,大多数总统并不是天真的全球化主义者,他们从务实的角度出发管理贸易,平衡国内政治利益与商业、外交政策和宏观经济利益之间的关系。

毫无疑问拜登的贸易政策也将会平衡这些关系,但是前面提到的不确定性使我们无法确定他将会向哪个方向倾斜。但是考虑到拜登支持过也反对过贸易自由化,他最近的政策提案,以及民主党领导人倾向于支持“老派” 工会主义者的贸易观点这些事实,我们基本可以推断,拜登不会像特朗普总统那样公然反对对外贸易,但我们也不能指望他开辟支持贸易的政策新时代。相反,未来我们可能看到政策的某些改善、某些停滞甚至恶化。

一、在 WTO、改善盟友关系、贸易协定以及发展中国家待遇方面, 拜登政府可能会表现更好。

从乔• 拜登(Joe Biden)以往的政绩和最近的竞选声明来看,可以说他和特朗普并不一样,这也表明我们可能会在以下四个关键贸易政策领域获得实质性的改善。

首先,如果拜登成为总统,很可能会使美国重新加入 WTO 谈判(而不是每隔几周就威胁退出),并且不再阻碍 WTO 上诉机构任命新成员。特朗普政府之前的举动“十分成功地”导致了 WTO 争端解决机制陷入瘫痪,也惹恼了美国大多数最亲密的贸易伙伴。因为在没有上诉机构的情况下,WTO成员可以对不利的专家组裁决提出“无效”上诉,这样在上诉机构重组之前, 将无法完成这些裁决,这导致 WTO 成员不愿意就争端提起WTO 上诉,而是实施单方面的报复行动,最终导致贸易体系的不确定性增加。

近年来,WTO 谈判举步维艰(当然不仅仅是因为特朗普的问题),但是如果能够恢复上诉机构功能,改变美国的态度,就应该有助于推动美国实现在 WTO 内外的贸易政策目标。

2016 年以来,由于特朗普对双边贸易平衡莫名其妙的痴迷,并且针对从欧盟和加拿大等亲密盟国进口的商品不合理地征收“国家安全”关税, 美国与这些伙伴之间的关系恶化,但拜登政府很可能极大地改善与他们之间的贸易关系。毫无疑问分歧仍将存在,但希望上述关税(和关税威胁)能够悄然消失,希望拜登政府能够与这些国家就中国和其他关键问题展开合作(例如有关工业补贴和气候变化的多边谈判)。

诸如农产品市场准入之类的某些问题曾经阻碍了奥巴马政府的跨大西洋贸易和投资伙伴关系(TTIP)计划,尽管为了避免出现这些问题,美国与欧盟间的贸易协定其范围可能比美国传统的自由贸易协定更为有限,但我们仍希望美国能够再次就贸易协定与欧盟接触。此外如果拜登政府决定不重新加入《跨太平洋伙伴关系协定》,也需要完成特朗普政府与日本达成的部分协议。最后,希望美国通过单方面的“优惠政策”(如“普惠制”)改善美国对发展中国家的待遇,这将减轻美国针对从贫穷国家进口商品征收的关税。此前特朗普政府曾经剥夺了印度和泰国等国家的优惠待遇,希望迫使对方按照美国的意愿行事,但并未取得成功。这些优惠政策长期以来一直都得到了两党的支持,除了对发展中经济体有所助益外,还使美国消费者从中受益。拜登政府很可能会恢复这些政策。

二、对待中国问题、贸易救济政策以及新的贸易协定方面,拜登政府可能与特朗普政府表现相同

前文提到的变化将使美国整体贸易政策和国际关系得到切实改善,也应该可以消除近年来阻碍美国经济发展的一些不确定因素。但是,改进也可能仅此而已。拿中国来说,华盛顿已经形成了日益强硬的政治共识,拜登需要证明他并不像特朗普和共和党人所说的那样对待中国态度软弱,因此拜登不太可能取消特朗普对每年超过3000 亿美元的中国进口商品征收的关税。此外美国的贸易救济政策(反倾销税和反补贴税)可能不会改变或仅有轻微变化。虽然这些救济政策存在诸多缺陷,但长期以来也一直得到了两党的共同支持。事实上拜登甚至巧妙地延续了特朗普政府试图利用美国的反补贴税法来打击其他国家(而不仅仅是中国)货币政策的不明智做法。美国与发展中国家新的贸易协定也可能出现类似的停滞状态,但原因不同:特朗普团队一心专注于双边货物贸易及所谓的“不公平性”,因此无法最终达成协议;而拜登团队则会发现,即便可能,也很难说服一个发展中国家同意他在竞选中提出的严苛的劳工和环境保护规则(这些都是国会民主党人加入到 USMCA 中的规则)。事实上拜登的团队已经表示,即便欧盟和其他国家在重要的国外市场中争先恐后地展开 FTA 谈判从而赋予自家公司竞争优势,他们也不会优先考虑谈判新的自由贸易协定。

三、“碳关税”和贸易保护主义方面,拜登政府可能表现更差

如果说前面提到的的各方面问题影响不大,那么下面让我们研究一下拜登政府实际上可能表现更糟的贸易政策领域。最为引人注目的是拜登承诺征收“碳关税”(又称“针对未履行气候和环境义务的国家而征收的碳排放调整费”),伊丽莎白 • 沃伦(Elizabeth Warren)的竞选团队也曾经提出这一建议,它也逐渐成为民主党主流气候政策的特点。从理论上讲,与国内碳税相配合征收碳关税,实际上就是针对进口商品征收与国内商品相同的税种,相对来说这并无争议(尽管对于这种政策的效力和影响可能存在不同的看法)。但是实际上,“国内碳税”要在国会通过提案是非常困难的,但在没有国会参与的情况下征收关税相对来说更加容易(这要感谢特朗普总统),而且长期以来美国国内产业都将善意的监管政策变成了直截了当的贸易保护主义,因此更大的风险是拜登的气候计划极有可能变得越来越与环境无关,而更多地用于保护其在政治上偏爱的企业避免面对公平的国际竞争。那些质疑这种风险的人们,可以参考欧盟的做法,或过去美国试图将此类措施添加到法律中所做的尝试。

另一个重大风险在于,拜登计划奉行贸易保护主义,通过“购买美国货” 的命令和鼓励供应链返回美国来“重振”美国制造业。虽然特朗普政府也支持此类政策,但由于缺乏国会的支持而陷入困境,只能在现行法律的边缘进行修补。但如果延续这种政治趋势,拜登总统可能并不会面临类似的障碍,而是会看到民主党国会愿意并渴望像十二年前那样,通过一项充满了保护主义产业政策的 2021 年重大经济刺激法案。

四、拜登对于 CPTPP 问题和单边贸易措施问题态度并不明朗

前面提到了关于拜登政府贸易计划的不确定性,此外仍有两个重要领域的情况并不明朗。首先是《跨太平洋伙伴关系》(TPP)的问题,特朗普于 2019 年初放弃了该协议,之后该协议在没有美国参与的情况下作为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)生效。拜登的团队表示不会优先考虑重新加入CPTPP,这很可能是由于不断出现的反对声音和压力。但是鉴于美国迫切需要平衡中国在亚太地区的影响力,同时重新加入CPTPP 相对容易,而且这样做将带来经济和地缘政治利益,因此许多人预测,如果拜登当选,也可能会转变之前的策略,修复 CPTPP 现存的问题然后努力尽快重新加入协议。我也支持这种预测,不过拜登的策略转变可能会等到 2021 年晚些时候才会出现。

第二个存在不确定性的领域与特朗普总统广泛使用的单边贸易措施有关,尤其是根据 232 条款(国家安全条款)征收的“国家安全”关税和 301 调查行动(调查其他国家不公平贸易做法)。由于这些行动会对经济、法律和地缘政治产生严重后果,因此前任总统一直避免采取这些措施,而特朗普总统却最喜欢这些措施,而且很少甚至几乎没有受到国会或法院的反对。既然美国已经采取了这些措施,那么关心 WTO 和其他国际关系的拜登总统是否会终止它们,还是说这些措施的潜力(特别是缺乏国会对其使用情况的检查)太过诱人了(尤其是对于前面提到的碳关税来说)导致拜登不愿放弃?我们拭目以待。

虽然存在这些问题和不确定性,但可以认为美国与 WTO 和亲密盟友之间的关系将会得到改善,并且放弃那些奇怪又无所作为的经济优先事项。这些都将有利于确保拜登对特朗普总统时代的贸易政策做出改善。但是,考虑到“美国优先”的贸易政策经历了无数失败,这一障碍并不难跨越,但尚不清楚拜登总统是否会大规模清除这一障碍。