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美智库报告勾勒中美技术脱钩路线图

20-10-13

2020 年 8 月 27 日,美国斯坦福大学与新美国安全中心公布了共同开展的“数字中国”(DigiChina)项目报告,报告罗列出了中美两国主要的与技术相关的法律、法规、政策、规章,勾勒出了中美技术脱钩的路线图。

报告认为,过去 20 年来,中美技术发展紧密相连,互联网协议、硬件设计和制造、软件研发、服务标准等相互交织、相互影响。但是过去几年里,点点滴滴的事件导致中美两国在技术上开始相互猜疑、相互对抗、相互隔离, 也就是我们所说的“脱钩”。

美国认为,中国一直以来都以国家安全为由(如粮食安全、生物安全、信息安全等)限制各行各业的外商投资,封锁外国网站,对信息严加管控。中国政府过去几十年来致力于打造一个发达的经济体,降低对潜在的敌对国家的依赖度。而美国自二战以来对互联网和数字技术相对来说持“放任自由”的态度,不太会以国家安全为由对高科技领域进行监管。但是,随着越来越多的美国政策制定者开始意识到中国对美国的国家安全构成了威胁, 并且中国政府一直想要获取不公平的竞争优势或利用技术来损害美国的利益和价值观,上述情形逐渐出现了转变。

中美技术脱钩主要呈现以下特点:一是美国采取的措施主要针对中国, 而中国采取的措施主要针对来自各方面的安全威胁,当然也会针对美国的政策制定针锋相对的反制措施;二是中美两国在对数据流动、出口管控、信息和通信技术产品和服务的供应链安全措施的国家安全审查上会相互模仿、相互借鉴;三是中美两国的某些政策名义上都是为了实现所述的目标, 但实际上是为了支持研发和扶持某些行业;四是中美两国都担心技术系统中存在的弱点和漏洞,以及如何界定国家安全与技术优势之间的边界。

中美两国的技术脱钩还在加剧,可能到了今年 11 月美国总统大选时到达巅峰,因为特朗普政府会针对中国采取更多的政策、计划和制裁。

一、出口和进口管制

对跨境货物贸易的限制往往意在实现其他目标。

(一)出口管制

中国政府采取的措施:

6月 28 日公布的《出口管制法》(草案)成为中国首部针对出口管制的国家立法,该草案授权中国政府针对那些对中国实施歧视性出口管制措施的国家采取相应的措施,但中国政府将如何执法,效果未知。

《数据安全法》(草案)指出了那些与中国的国家安全以及履行国际义务相关的数据。

据报道,中国商务部正考虑限制在中国制造的诺基亚和爱立信产品的出口,作为对欧洲国家打压华为的一种报复手段。

美国政府采取的措施:

2019 年 5 月,美国商务部工业和安全局将华为及其子公司列入实体清单,在未经特殊许可的情况下不得向其出口产品。

2020 年 5 月,工业和安全局修订了《外国直接产品规则》,要求华为的供应商在使用美国半导体生产设备或软件时获得许可。

实体清单还对侵犯新疆地区穆斯林少数民族人权的中国公司予以惩罚。

工业和安全局对有利于中国“军民融合”的美国技术出口进行限制, 并对“军事终端用途”和“终端用户”的定义作了修改,要求对美国半导体、航空、双重用途行业的产品在向中国出口前获得许可。

为回应中国中央政府针对香港问题作出的国家立法,美国国务院宣布不再向中国香港出口受管制的国防和双重用途技术产品。美国商务部也终止向中国香港出口额外的技术项目。

《维吾尔人权政策法案》对那些侵犯新疆地区维吾尔人士人权的实体和个人进行制裁。该法案还要求中国政府在利用技术对新疆地区维吾尔人士进行大规模监控和拘留的情况进行信息披露。

(二)进口管制

中国政府采取的措施:

中国政府针对审查和惩罚外国公司的“不可靠实体清单”尚未正式生效。该“不可靠实体清单”可以对某些特定的公司开展特殊审查。

美国政府采取的措施:

2019 年 5 月关于供应链安全的行政令授权美国商务部禁止采购被认为对美国国家安全构成威胁或者与“敌对国”(这里主要针对的是中国的供应商)有关联的产品和服务。

美国联邦通信委员会于 6 月宣布禁止美国的电信供应商利用美国联邦资金采购华为和中兴的零部件。

二、数据处理和跨境数据流动

数据治理已逐渐成为一项监管挑战,会影响服务贸易和跨境业务。

(一)普通和重要数据中国政府采取的措施:

《数据安全法》(草案)建立了一套国家安全审查制度,该制度对那些被认为对国家安全构成威胁的广义的“数据行为”进行审查。该草案还授权对那些被认为对中国的数据作出歧视性的限制、禁止等行为采取报复措施。

《数据安全管理办法》(草案)规定,网络经营者在进行“重要数据” 的跨境传输时,必须开展风险评估,并获得行业主管部门的事先审批。“重要数据”的定义非常模糊,包含了直接影响国家安全、经济安全、社会稳定、公共健康和安全的数据。

中国政府长期以来限制某些被认为对国家安全至关重要的部门数

据。例如,在线地图服务的经营者必须将存储中国地理空间数据的服务器放在中国境内。

美国政府采取的措施:

今年 1 月,美国内政部出于对数据安全的考虑,禁止放飞无人机,特别是中国大疆公司生产的无人机。

今年 7 月,Josh Hawley 和 Richard Blumenthal 参议员呼吁美国司法部对美国在线视频会议公司Zoom与中国方面数据交联的情况开展调查。

(二)个人数据

中国政府采取的措施:

中国的《网络安全法》及其实施条例都对个人数据的跨境流动作出限制。

2019 年公布的《个人信息出境安全评估办法》(草案)规定,网络经营者在向境外传输从中国境内获取的个人数据前,必须经过安全评估;网络经营者与境外的数据接收者必须签订带有特定条款的合同。

美国政府采取的措施:

美国历史上并没有限制个人数据的传输,但近年来还是出现一些改变:

“美国外资投资委员会”对涉及敏感个人信息的交易开展审查,要求中国公司(如 TikTok 和 Grindr)撤资。

《国家安全和个人数据保护法案》限制对来自“特别关注国”(如中国和俄罗斯)的公司向本国传输用户数据。

美国联邦贸易委员Rohit Chopra 称,对美国儿童的监控和数据采集的担忧超过了隐私保护的范畴。美国国务院官员称,与中国政府相关联的科技公司(如华为、中兴、阿里巴巴、百度、腾讯等)存在严重的国家安全问题。

美国国务院“清洁网络计划”(包括“清洁云”项目)将阿里巴巴、百度、腾讯等中国科技公司视为对美国个人和企业数据的一种威胁,试图将中国科技公司进行隔离。

关于中国应用程序 TikTok 和微信的行政令指出存在个人信息安全的风险。

(三)生物和遗传数据 中国政府采取的措施:

2019 年《人类遗传资源管理条例》禁止外国实体在中国境内采集和出口人类遗传资源数据,除非与经政府审批同意的合作方开展合作。在这种情况下,中国的合作方必须能够获取所有的数据记录和备份,并共同持有专利。

2020 年第二版《生物安全法》(草案)规定,生物安全信息的公布必须采取一套统一的标准,包括对生物安全事件及对其调查或处理的信息。未经授权任何单位或个人不得公布此类信息。关于这条规定是否适用于科学研究领域尚存在一些争议。

《生物安全法》(草案)规定,外国实体在采集或向境外传输中国独有物种的数据时必须获得中国政府的许可。

《生物安全法》(草案)规定,必须按照风险等级对生物技术研究进行分类,只有中国实体才能开展高风险或中风险等级的研究。

美国政府采取的措施:

美国关于生物和遗传数据的法规通常只集中在隐私保护和去识别化的范畴,并不涉及跨境传输的问题。

三、供应链安全审查

对于中美两国而言,供应链安全是一项日渐重要的议题,两国都认为对方对自己构成了威胁。

(一)网络产品和服务 中国政府采取的措施:

《网络安全法》规定,“关键信息基础设施”经营者在采购影响国家安全的网络产品和服务时,必须经过安全审查。

《网络安全审查办法》专门为由“关键信息基础设施”经营者采购的产品和服务的供应链安全性和可靠性的审查设置了一套制度,包括电信、广播和电视、能源、金融、陆路和水路运输、铁路、民用航空、邮政、水管理、紧急管理、卫生和健康、国防科学等部门。

《网络安全审查办法》包含一套对国家安全构成威胁的自我评估流程,如果自我评估的结果构成风险,那么需由中国网络空间管理局联合其他相关机构开展强制审查。

供应链风险还包括因政治、外交和贸易因素导致的供应链紊乱的风险。美国政府采取的措施:

今年 3 月公布的《2020 年安全 5G 和超越法案》规定,美国的战略盟友及伙伴国确保无线通信基础设施和服务的安全性,确保美国公司的竞争力,保护美国消费者的隐私以及标准制定机构的独立性。

《2019 年国防授权法案》限制那些与华为或中兴公司有供应链关系的公司的政府采购。

美国国务院的“清洁网络计划”进一步巩固了美国、澳大利亚、英国等盟国之间的关系,扩大了“可信任的供应商”的范围,共同致力于把华为排除在 5G 网络之外,并且呼吁在各应用程序商店、应用程序、云服务、基础设施电缆等方面设定“可信任的数字标准”。

今年 3 月颁布的《安全可信通信网络法案》禁止那些被认为对美国的通信网络构成国家安全威胁的公司使用联邦资金采购设备或服务。

《确保信息通信技术与服务供应链安全》行政令授权美国商务部禁止被认为对国家安全构成威胁的科技采购。

《确保美国电力系统安全》行政令禁止某些由“敌对国”设计、开发、制造、供应的电力系统和电气设备的交易。

今年 1 月,Tom Cotton 参议员提出一项法案,禁止与那些允许与华为开展第五代通信技术合作的国家共享美国情报。

四、金融争端

近年来中美两国相互投资不断增长,但某些行为增加了中美两国投资流动的不确定性和风险。

(一)退市或撤资

美国政府采取的措施:

《外国公司问责法案》要求,在美国上市的公司必须证明,其不受外国政府的控制,并且连续三年受到“美国公众公司会计监督委员会”的审计, 而大多数在美国上市的中国公司是无法满足上述条件的。此外,特朗普政府还可以采取行政手段施压中国公司退市。

美国国务院警告美国大学减持中国公司的股份,因为到 2021 年底,不断提高的上市标准很有可能导致大量的中国上市公司退市。

(二)外商收购或投资中国政府采取的措施:

中国“负面清单”上的行业对外资作出限制。例如,外商投资者在提供增值电信服务(包括云服务)的公司的持股份额不得超过 50%。最新版的“负面清单”完全禁止对外资开放。

美国政府采取的措施:

“美国外资投资委员会”要求中国企业“字节跳动”撤出社交媒体子公司 TikTok 在美国的业务。

五、对旅游、签证、工作、学习等方面的限制那些影响人际关系的政策因受疫情影响进一步加剧。

中国政府采取的措施:

中国政府针对美国政府的限制措施采取了以牙还牙的措施,驱逐美国《纽约时报》《华尔街日报》《华盛顿邮报》在中国境内的记者,取缔境外对中国的有关报道。

美国政府采取的措施:

一系列行政令阻止与中国“军民融合”战略相关的中国留学生入境美国,在这里具体是指“出于中国军事目的获取或转移外国技术”。

特朗普政府原先宣布随后又废除了一项行政令,这项行政令原本计划驱逐那些因受疫情影响仅在线上与学校见面的外国留学生。虽然各国留学生都会受到影响,但中国的留学生和访问学者数量众多。

外国公民在参与某些领域的科学研究时需要获得“视同出口”的许可。

六、加密

允许加密的类型会影响产品在其他市场的准入或本地化。

中国政府采取的措施:

中国《密码法》为商用密码产品设定了一套进出口许可框架,以及独立的强制和自愿检测和认证要求。那些“影响国家安全或公共利益”的商用密码产品的进出口受到许可要求的约束。

中国政府公布了《商用密码产品认证目录》(第一批)和《商用密码产品认证规则》,以实施《密码法》下的自愿认证方案。产品生产商在这套自愿认证方案下获得的认证资质为消费者提供了保证。

《密码法》对“关键信息基础设施”经营者施加了特定的义务,包括如果使用商用密码必须进行安全评估。如果对商用密码产品和服务的采购和使用影响到国家安全,必须由政府进行安全审查。

七、封杀网站和应用程序

中国的审查制度长期以来对用户和公司构成壁垒,美国政府最近也威胁称要封杀网站和应用程序。

中国政府采取的措施:

中国政府可以任意封杀境外网站。

中国政府采取措施,确保中国的互联网用户仅使用受许可的中国

VPN 服务提供者所提供的 VPN 服务。

中国政府长期以来封杀美国的社交媒体产品,如脸书、推特、谷歌、YouTube 等。

《移动互联网应用程序信息服务管理规定》禁止应用程序经营者从事任何损害国家安全、扰乱社会秩序、侵犯合法权益和利益、以及制造、复制、发布、散播被禁止的信息的活动。

美国政府采取的措施:

在《国际紧急经济权力法》的授权下,针对 TikTok 和微信的行政令处理对国家安全构成威胁的应用程序。

TikTok 行政令指出,这款应用程序通过网络行为和浏览历史,搜集海量的用户信息,称此举使得中国能够获取美国用户的个人和专有信息。

美国参议院通过法案,禁止美国联邦雇员在政府设备上使用 TikTok。

八、降低对其他国家的依赖度

一些政策旨在直接降低对对方的依赖。

(一)对先进技术行业的政府资助和政策支持中国政府采取的措施:

中国政府 1.4 万亿美元的“新基建”计划旨在提升中国国内 5G、工业物联网、高速铁路、数据中心、人工智能、超高压传输电网、电动车充电桩等行业的产能。鉴于该“新基建”计划并未涉及芯片行业,外国的芯片制造商还可以有所作为。

中国国务院的新“集成电路发展政策”为促进地方行业的发展提供了财政和投资支持。

针对美国商务部修订的《外国直接产品规则》,中国政府向半导体行业注资 20 亿美元,以提升芯片行业的产能。

美国政府采取的措施:

美国国会众议院的《为芯片生产创造有益的激励措施法案》和参议院的《美国晶圆代工法案》要求增加联邦投资和研发支出,使芯片制造回流美国。

今年 5 月,美国健康与人类服务部启动“美国医药制造”项目,增加有效的医药成分以及辅助用品(如药水瓶和注射器)的国内生产。

(二)科研合作

中国政府采取的措施:

中国的《科学数据管理办法》将“科学数据”广义地定义为科学或工程项目及其衍生品所得出的数据,并对这些数据的采集、产生、共享等作出规定。

美国政府采取的措施:

美国司法部的“中国倡议”项目将对受中国国家支持的商业秘密窃密、黑客、经济间谍等行为的控诉放在战略优先位置。对中国科研人员的调查数量激增。