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WTO 关于 301 关税的裁决凸显其面临的政治困境

20-10-13

2020 年 9 月中旬,WTO 专家组发布了关于美国针对中国征收 301 关税的裁决,判定美国征收 301 关税违反WTO 规则。根据美国贸易内参报道,美国政界和学术界部分人士认为,该裁决可能让WTO 进一步陷入政治困境,即便连 WTO 最坚定的支持者都开始质疑 WTO 是否能够有效应对最棘手的贸易问题。

美国总统特朗普一直以来都将 WTO 作为政治“出气筒”,一方面极力阻扰 WTO 核心职能之一的上诉机构,另一方面呼吁对 WTO 进行在短期来看根本无法实现的改革。而 WTO 争端解决机构此次针对美国 301 关税的裁决,可能进一步让特朗普政府有关多边贸易体制的主张和看法得到更多的政治支持。

美国众议院筹款委员会资深议员凯文• 布雷迪(Kevin Brady)表示:“中国一边起诉美国征收 301 关税,一边自己却又恶贯满盈——中国多年来的恶劣行径直接损害了美国企业和工人的利益。WTO 规则并没有涵盖中国的许多做法。中国很爽快地对美国征收报复性关税。”

“我支持 WTO,但是 WTO 如今的决定再一次表明,WTO 到了非改革不可的地步了。我呼吁 WTO 成员改革 WTO 规则,能够遏制中国的滥用行为,保护美国企业、工人和消费者的利益。”布雷迪表示。

前美国贸易代表、参议员罗伯 • 波特曼(Rob Portman)表示,“该案表明 WTO 无法有效应对中国对全球贸易体系带来的挑战。”

“中国应该对不断违反国际贸易规则的行为负责。除了改革 WTO,制定针对非市场经济和技术民族主义的新规则,重启贸易谈判,美国还需要通过双边和多边的途径保护美国的就业和小企业。退出 WTO 并不是明智之举,如此只会承认中国在 WTO 中的领导力。”波特曼表示。

中国商务部发言人呼吁美国遵守专家组裁决,称“以 WTO 为核心的多边贸易体制是国际贸易的基石。中方始终坚定支持和维护这一基石,尊重 WTO 规则和裁决。中方也希望美方充分尊重专家组的裁决和以规则为基础的多边贸易体制,采取实际行动,与中方和其他 WTO 成员相向而行,共同维护多边贸易体制,推动世界经济稳定健康发展。”

美国贸易代表罗伯特• 莱特希泽深信美国并不会因为专家组的裁决而取消 301 关税。“美国应该有权针对不公平的贸易行为采取有效措施维护自身利益,特朗普政府不会放任中国利用 WTO 规则损害美国企业、工人和农场主的利益。”

如此看来,WTO 专家组的裁决就不会产生什么实际影响了。美国乔治梅森大学的克里斯汀• 麦克丹尼尔(Christine McDaniel)表示:“如今 WTO 裁决结果已经越来越不能对我们施加影响了。一个机构只有具有合法性时才能发挥作用,但是 WTO 上诉机构成员的人数低于法定的 3 人。”

WTO 裁决结果几乎无效,这点并不令人意外。卡托研究所的西蒙 • 莱斯特(Simon Lester)表示:“我们都知道,WTO 的某些裁决结果并不能产生什么实际影响。如果一方胜诉了,胜诉方得到的是被授权采取报复性措施,但在这起案件中,中国早已采取报复性措施。”

本案的裁决结果凸显了 WTO 争端解决机制的局限性。莱斯特表示:“我们(美国)违反了 WTO 规则,但是 WTO 却无能为力,任由我们违反规则。本案并没有给美国带来太多麻烦。”

“给美国带来较大麻烦的是欧盟拟对美国征收 40 亿美元的报复性关税。”莱斯特指的是上世纪 90 年代美国对外国销售公司征税一案,欧盟对此提出异议,但是即便如此,“关税也不会取消。”莱斯特表示。

不会有何改变

即便 WTO 专家组做出不利于美国的裁决,美国也不会退出 WTO,尽管特朗普总统不断扬言美国要退出WTO。相反,特朗普总统倒是可以利用这点,在总统竞选时抨击 WTO,从而巩固特朗普在美国民众中的地位。

当被问及此次专家组裁决时,特朗普总统表现出对 WTO 的一贯指责的态度,但并没有对裁决结果发表什么言论。“在我看来,WTO 成立之初就不断从美国带走就业和收入,让中国和其他国家受益——这就是我的观点——即便WTO 成立之初不是这样,到后来逐渐演变为这样。”特朗普总统表示。

麦克丹尼尔表示:“他(特朗普总统)似乎并不介意自己的贸易措施违法。我并不认为,仅凭这一点,美国就会退出 WTO。”

“美国仍会留在 WTO,忽视 WTO 的裁决,上诉机构继续瘫痪,WTO无力回天,即便 WTO 成员想要推动解决一些问题也无济于事,就像 WTO 的前身关贸总协定(GATT)一样。”麦克丹尼尔表示。

且不论美国总统是否能够在没有获得国会授权的情况下宣布美国退出 WTO,退出 WTO 对于特朗普总统来说并没有什么好处。此举只会给美国经济带来更多的不确定性,而美国早已被新冠肺炎疫情、种族关系以及其他问题所拖累,罗斯福研究所的托德 • 塔克(Todd Tucker)表示。

美国选民更关心的是社会公平、气候变化、新冠肺炎疫情、经济就业等问题,美国退出 WTO 只会让特朗普总统遭到更多指责。

“对于美国选民来说,WTO 并不是他们的核心关切。当他(特朗普总统)抨击联合国,宣布美国退出世界卫生组织(如今 WTO)时,我并不认为这会给特朗普总统带来任何帮助,我并不认为这会改变选民的想法。”塔克表示。

塔克和麦克丹尼尔都认为,把 WTO 拿来说事并不会影响选民的投票。如果美国现在退出 WTO,那么美国就会失去遴选 WTO 下任总干事的话语权。但是,特朗普总统仍然可以在他的推特账号上发一些扬言美国要退出WTO 的话,但实际上并不会这么做,“这或许是对美国和其他国家来说一种最好的结果了。”塔克表示。

困境中的拜登

WTO 专家组裁决结果给前美国副总统拜登带来一个棘手的问题。一方面,拜登强调,如果自己当选美国总统,他会对中国态度强硬,另一方面, 他将极力恢复美国作为可靠的多边伙伴的声誉。但很明显,取消关税并不能展现他对中国强硬的一面,而维持关税则无助于实现美国作为可靠的多边伙伴的目标。

拜登想要一石二鸟,还有其他选择。例如,莱斯特称,美国可以取消针对钢铝产品征收的 232 关税,并且致力于重建上诉机构,缓解美国贸易伙伴的迫切焦虑。

取消 232 关税,可以使美国披着维护多边贸易体系的合法外衣,而不立刻对 301 关税采取行动。“我并不认为拜登会马上处理 301 关税问题。” 麦克丹尼尔表示。

如果特朗普政府决定对专家组报告提起上诉,那么拜登就可以不必急于做出是否履行专家组裁决结果的决定,最早可到 2022 年再做出决定。拜登表示,他将审议特朗普政府的关税措施,但并没有表态是否会取消关税。他在竞选总统时也没有回应是否会遵守 WTO 裁决结果这个问题。

公共道德

WTO 专家组考虑到美国关于中国的做法违反了美国法律中的道德问题的主张,让中国停止不公平的做法是出于合法的公共道德的目标。“公共道德”问题常见于 GATT 第 20 条“一般例外”。但即便如此,美国在 301 关税案中还是败诉了,原因是专家组认为,美国并没有在公共道德目标和301关税如何实现这一目标之间建立明确的联系。

塔克表示:“我无法想象,专家组在仔细研读了GATT 第 20 条‘一般例外’条款之后,会做出两者之间没有明确联系的结论。”

当专家组在评估 WTO 成员的措施是否是保护公共道德所必需的,或者一项措施是否足以实现公共道德目标时,总是避不开触碰到某些核心问题。WTO 以往援引 GATT 第 20 条的判例总是要求成员“最大限度地实现公共道德目标,若非如此,往往会败诉。”塔克表示。

塔克称,GATT 第 20 条并不像预料中的那样发挥作用,因为它不允许成员出于公共政策原因干预贸易流动,证据是,援引第 20 条的案例并不多。但莱斯特则并不这么认为,称只有最恶劣的措施才会在 WTO 中引起争议,因此援引第 20 条的案例不多并不能证明它的无效性。