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美国商务部需解答数据访问和国家安全相关问题

20-10-13

近两年来,中美贸易争端所涉领域的不断扩大,特别是 2020 年 8 月美国政府宣布将中国的应用程序TikTok 和微信视作其国家安全威胁,表明中美在国际经贸问题上的分歧已从货物、投资及其相关规则延伸至更为复杂的数字贸易领域。无论是 Facebook、TikTok 还是微信,这些应用程序真的会对国家安全构成隐患吗?如果是,那么这种隐患是来自于程序本身还是程序的开发或运营公司?亦或是取决于开发或运营该公司的投资者国籍?美国《贸易内参》通过采访美国国内行政机关相关消息人士、业内分析人士及相关智库,撰写了本篇评论文章,文章认为这些问题的解答都需要美国商务部在后续执行法规中进一步明确数据访问与国家安全的相关性问题。

俄克拉荷马州的一名青年将自己模仿最新流行舞蹈的视频上传到自己手机上的应用程序当中。对于国家来说这是否存在安全隐患?政府应该禁止该应用程序吗?

2020 年 9 月,美国商务部将发布一系列规定,说明政府将如何应对此类及其他问题。此前美国将中国的应用程序 TikTok 和微信标记为国家安全威胁,对此商务部将发布政府实施行政命令的细则,同时还将颁布有关实施 2019 年 5 月关于信息和通信技术(ICT)供应链安全性行政命令的暂行最终条例。

其他有待解决问题还包括:如果上述青年使用的应用程序由一家中国公司所有,那么是否存在国家安全隐患?政府是否会因为上传该舞蹈视频的应用程序其所属公司位于被视为主要战略竞争对手的国家,就认定该程序对国家安全构成威胁?

但是如果该程序收集了大量包括位置信息在内的数据,并且根据该青年使用它的方式建立她的档案资料,又该如何处理呢?是否应该允许中国公司像美国的 Facebook 和 Google 那样,了解数百万美国人的喜好和讨厌的东西,甚至他们常去的地方?

事实上政府已经回答了上述问题中的一些。美国认为,中国拥有的视频共享应用程序收集了大量数据,确实构成了国家安全风险。但目前并不清楚政府衡量构成国家安全风险的标准,也不清楚有关 TikTok 和微信的行政命令是否只是未经深思熟虑的临时行动,并没有考虑它将产生怎么样的系统性影响。

许多人都指责政府没有就数据访问作为国家安全威胁的问题给出解决方案,而分析人士和业内人士都表示,他们正在等待商务部即将出台的法规,看它如何解决该问题。

商务部将颁布有关 ICT 供应链和 TicTok 及微信的行政令实施条例据了解,ICT 供应链法规针对商务部可以介入、解散或阻止的交易范围做了更加明确的规定。2019 年 5 月的行政命令授权美国商务部审查涉及 ICT 产品和服务的交易。商务部于 2019 年 11 月发布了实施该行政命令的条例草案,但遭到了业内官员的广泛抵制,因为他们担心商务部获得的授权范围过大。

2020 年 9 月,执行该行政命令的最终条例已经完成了机构间审查流程, 正在等待白宫的最终批准。其中一位称,条例草案中所有段落都进行了修改, 但并不清楚修订的具体内容。

该条例可能会明确规定商务部将会审查哪些交易。2019 年 5 月的行政命令大范围禁止进口或购买 ICT 产品,如果该产品(1)对美国 ICT 供应链安全“构成不当风险”;(2)可能对美国关键基础设施造成“灾难性影响”;或(3)对美国国家安全构成“不可承受的风险”。

暂行条例还将包括一系列定义和适用程序,用于解释哪些交易将受到商务部审查以及如何审查。该条例可能会将每一笔 ICT 交易都放在审查的“显微镜下”,这种做法即便是对于与最受信任的合作伙伴进行业务往来的美国进口商来说,也都会造成消极影响。不过 ICT 行业仍然希望该条例中规定的审查权力更加针对并集中在国家安全威胁问题上。

美国商务部将在 2020 年 8 月 6 日关于 TikTok 和微信行政命令颁布后的 45 天,也就是 9 月 20 日发布行政命令实施条例。特朗普总统还要求中国字节跳动公司在 9 月 15 日前出售其在美国的 TikTok 子公司,否则它将被迫在 11 月12 日之前停止在美业务。

针对 TikTok 和微信的两份行政命令都直指这些应用程序收集数据的做法,并指出中国政府可能有权访问这些数据,并以此为由指控他们对美国国家安全构成风险。其中一份行政命令指出,TikTok 会自动从用户处捕获大量信息,包括网络信息和其他网络活动信息,例如位置数据以及浏览和搜索历史。这种数据收集的做法很有可能使中国共产党能够访问美国人的个人信息和专有信息,使中国能够追踪美国联邦雇员和承包商的位置,建立个人信息档案以便实施勒索或公司间谍活动。

两份行政命令都提出了一个问题,即政府如何将美国个人数据访问权限视为国家安全威胁,但这也引发了其他问题。

一位业内人士称:“很明显,在两份行政命令中,各国(尤其是中国政府)对公民数据的访问就是国家安全问题。”他还指出,2018 年的《外国投资风险审查现代化法案》中也提到了数据访问权限问题,该法案扩大了美国外国投资委员会在发现国家安全问题时可以干预的交易范围。

应用程序中包含哪些国家安全威胁?

TikTok 和微信真的对国家安全构成威胁吗?这完全取决于评估这些应用程序的标准。首先要考虑的是应用程序的实际功能。即使从用户角度来说,TikTok 只是用于上传和观看视频的移动应用程序,但它绝不单单只是这样一个无害的应用程序。新美国安全中心分析师艾尼基 • 里科宁(Ainikki Riikonen)在接受采访时说:“当你通过应用程序上传视频时,同时上传的不仅仅是视频”。她表示我们还要考虑的另一个因素是上传的视频将对面部识别技术产生何种帮助。

里科宁表示,应用程序收集的位置数据也构成了独特的风险,因为它能帮助应用程序的开发人员了解用户的习惯、工作场所和爱好。

康奈尔大学教授,布鲁金斯学会非驻会研究员莎拉 • 克雷普斯(Sarah Kreps)在接受《美国贸易新闻》采访时表示:“这是中国获取大量美国公民数据的一种秘密方式”。信息操作有助于进行心理分析,这些数据可以帮助公司创建算法,得出民众或选民信息。

第二个要考虑的因素是公司如何使用其收集到的数据。

里科宁指出,TikTok 为用户组织内容,能够根据所收集的数据来推广或抑制某些内容。克雷普斯认为,这些数据使公司能够识别选民中的薄弱点, 并有可能将能够造成分歧的内容推向消费者,剑桥分析公司的丑闻就是一个有益的先例。这家英国咨询机构获得了数百万 Facebook 用户的数据,然后利用这些信息编制了 2016 年特朗普在竞选活动使用的选民资料。

克雷普斯表示:“你真的不知道这些应用程序在为谁服务。随着信息积累量的增大,这可能会变得十分危险。”

但是新美国基金会(New America)中国数字经济研究员,斯坦福大学网络政策中心研究员格雷厄姆• 韦伯斯特(Graham Webster)认为,一家公司创建此类文件并非法使用它们的可能性并不足以构成国家安全威胁。像 TikTok 一样,Facebook、Instagram 和 Google 都有能力以营销为目的,根据算法得出的数据创建文件。如果创建此类文件就能构成威胁,那就应该禁止应用程序收集数据,而不是完全禁止使用这些应用程序。

韦伯斯特表示,也没有证据表明中国政府可以访问 TikTok 和微信收集的数据。但是里科宁指出,中国的国家安全和网络安全法规可能允许中国政府从TikTok 或微信获取数据。

8月 6 日的行政令并没有明确提出政府在确定是否构成国家安全威胁时,将考虑哪些因素。一位业内人士在谈到关于 TikTok 的行政令时说:“我认为这份命令开创的先例令人担忧,因为它没有对数据进行必要分类,也没有规定关注什么数据”。行政令并没有具体指明对个人身份数据的关注,也没有说明这些数据本身是否敏感,实际上这份命令并没有仔细考虑任何因素,只是笼统声明美国人员的数据与国家安全威胁有关。”

四位业内人士透露,这两份行政令的必要性值得商榷,因为 2019 年 5 月的行政命令已经授权商务部,可以采取近期威胁要对 TikTok 和微信实施的行动。业内人士和分析人士都认为,颁布最近的行政命令的原因,可能是总统想要展示其“风采”并且试图对中国表现出强硬态度。

韦伯斯特称其为“宏伟竞选姿态”,他认为特朗普总统未能对中国的贸易做法表现出强硬态度,而这种“姿态”就是为了掩盖失败。一位业内人士称,特朗普希望在总统大选之前,任何让他看起来“对中国态度强硬”的事情都能引起媒体的关注,所以这也很可能是发布上述行政令的原因之一。

有业内消息称,这些行政命令也使一些商务部官员措手不及。斯廷森研究中心(Stimson Center)非驻会研究员,也是全球咨询公司 Trade Secure 的负责人斯科特 • 琼斯(Scott Jones)表示,一些官员因为这些行政令而变得“士气低落”,因为他们不得不参加这场没有周密计划的反华运动。琼斯提到在去除华为和中兴技术时采用的更为缜密的做法,并且称政府已经证明可以“不出重锤”就能实现政策目标。

琼斯说,政府发布 TikTok 行政令的原因仍然是个开放式的问题。到底是出于实际的国家安全威胁,还是因为“青少年反对总统”(指 TicTok 夸大了预期参加 6 月份特朗普在塔尔萨的竞选集会人数的事情),我们不得而知。

韦伯斯特还就政府针对 TikTok 和微信采取的行动与政府采取的“更加精准”的做法(例如将公司列入工业安全局实体清单)进行了区分。他说道:“实体清单是经过精心编制的。而针对微信和 TikTok 的行动一点都不精确。”

关于微信行政令的实施条例,最主要的问题是它是否会扩大到在中国开展业务的美国公司和公民。微信在中国的使用率与三星支付和苹果支付在美国的使用率持平(甚至更高)。限制试图在中国开展业务的美国公司使用微信将对他们造成巨大障碍。

对于两项行政命令,中国作何反应?

2020 年 9 月初,中国发起了一项《全球数据安全倡议》,它被视为对美国行动的直接回应,尤其美国国务院在 8 月份发起的“清洁网络”计划。国务院称,“清洁网络”旨在保护公民隐私和公司最敏感的信息,使其免受恶意行为者(例如中国共产党)的侵扰。

2020 年 9 月 8 日,中国外交部长王毅正式宣布《全球数据安全倡议》, 强调各国需要就数据安全问题开展合作。一份倡议政策说明的非正式翻译文件中写道:“在全球分工与合作日益紧密的背景下,确保信息技术产品和服务供应链的安全对增强用户信心、保护数据安全以及促进数字经济的发展至关重要。”

文件指出:“我们呼吁所有国家坚持平等重视发展与安全的原则,平衡技术进步经济发展与国家安全与社会公共利益保护之间的关系。我们重申,各国应致力于维护开放、公平和非歧视性的商业环境,促进互利共赢,共同发展。同时,每个国家都有责任和权利保护涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的重要数据和个人信息。”

这份倡议涉及到美国在数据安全方面的许多优先事项,其中包括关于政府不应违反当地法律从他国公司获取数据的规定,以及公司不应在产品中安装“后门”程序以图“非法获取用户数据,控制或操纵用户系统和设备”。

在评估 TikTok 和微信对国家安全的威胁时,中国政府通过这些应用程序获取数据的可能性是一个至关重要的评价因素。美国政府针对华为和中兴采取行动的理由之一就是其硬件可能存在后门程序。

克雷普斯称中国所做的努力其实是一种尝试,试图取代美国在数据安全领域稳固的领导地位。她说:“我认为中国正试图在这种软实力竞争中发挥作用,他们释放美德信号,扮演数字安全的好管家,努力替代美国成为领导者。”

也有分析人士表示,这“在很大程度上是对中国政府现有努力的重新规划”,感觉就是在故弄玄虚。这位分析人士称:“不会有太多国家对中国重新规划现有互联网议程的低劣做法买账。”

克雷普斯称,中国展现出的姿态并不足以缓解美国对国家安全的担忧, 尤其是在 TicTok 和微信问题上。

预计美国商务部将很快出面,就其如何应对国家安全威胁提出见解。但真正的威胁到底是“跳舞视频”,还是技术公司利用能够发送视频的平台创建投票资料文件?又或者是应用程序的中国所有权,还是许诺对中国采取强硬立场的总统所面临的选举压力?时间,也许还有商务部即将颁布的法规将会证明一切。