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WTO 副总干事阐述如何进行 WTO 改革

21-02-02

2021 年 1 月13 日,WTO 副总干事艾伦• 沃尔夫(Alan Wolff)在英国皇家国际事务研究所举行的虚拟会议上就如何进行WTO 改革发表主旨演讲,他具体阐述了如何改进 WTO 的谈判职能和决策,在争端解决机制如何更好地担负责任,以及其他结构性改革等。沃尔夫认为,WTO 的现状是不可持续的,无法应对各方面的挑战。以下是沃尔夫演讲的主要内容,供参考。

我此次演讲的主要目的,是为了回应如何进行 WTO 改革,并提出若干可能的方案。对此,我一直以来都持正面、积极的观点,因为未来是光明的,但是,就今年以及接下来的若干年而言,结果如何取决于 WTO 采取的行动。

人们都期望 WTO 能够产出更多硕果,WTO 应该并且能够得到进一步改善。事实上,近年来诸多关于 WTO 的文章都涉及“WTO 改革”。在谷歌上搜索“WTO 改革”这个关键词,在不到半秒的时间里就能搜出 88400个结果。

“改革”这个词是个有趣的术语。正如“税收改革”、“价格改革”等其他术语,它意味着绝不仅仅是更新现有的条款。改革者绝不可能简单罗列出所有的问题以及所有可能的解决方案。因此,这是一个“必要性选择”的问题。在我看来,WTO 改革需要解决眼前最为迫切的问题。我首先提出一个“前景”的问题,即多边贸易体系到底能否持久和繁荣。

人类的历史是一部进步的历史。过去的哲学家们(如大卫• 休谟、亚当 • 斯密、伊曼努尔• 康德等)留给了我们一笔宝贵的遗产,他们无不认为,人类的进步是不可阻挡的,即便这种进步是脆弱的,甚至有时伴随着一些挫折。雨果• 格劳秀斯和大卫• 李嘉图都崇尚国际商品交换的自然法则。这些先驱们为塑造世界秩序搭建了一个理论框架,要知道 20 世纪上半叶世界面临着一片混乱,而随后建立起的各种国际组织为恢复世界秩序、加强国际合作做出了重大贡献。以 WTO 为代表的多边贸易体系是这一历史进程中不可或缺的一部分。

一、WTO 简史

下面来简要回顾一下 WTO 的历史。如果你现在能到位于瑞士日内瓦的 WTO 总部走一走,你就会看到这一拥有 25 年历史的国际组织正摆放着一个陈列展。让我感到震惊的是 20 世纪 90 年代末的一些照片。当时世界上正处于一个多边主义的年代,当时世界各国都一致认为,解决国际问题的根本途径在于多边解决方案。当时世界上一些政要齐聚一堂,有比尔• 克林顿、希拉里 • 克林顿、纳尔逊 • 曼德拉、菲德尔 • 卡斯特罗、托尼 • 布莱尔等,他们歌颂并支持多边贸易体系。当时,世界银行行长也定期出席WTO 部长级会议。但是到了后来,每两年举办一次的 WTO 部长级会议渐渐走上了下坡路,各成员希望在部长级会议上达成具体的结果,甚至提出了一些不合理的期望,但这并不是 WTO 应有的节奏。一个孩子也要怀胎十月才能分娩,而达成贸易协定也不能在仓促之间进行。

早在 WTO 成立之前,WTO 的前身关贸总协定(GATT)经历了八回合的贸易谈判。这些谈判把世界上的主要经济体前所未有地连接在一起。到了 1993 年,达成了第八回合的乌拉圭回合谈判,两年之后成立了WTO。但在此之后,再也没有达成像乌拉圭回合那样如此全体参与、涉及所有主题的大规模的谈判。2001 年启动的“多哈发展议程”谈判未能达成一致,虽然其中的一些主题之后被部分拿出来谈判并取得部分进展。但即便如此,WTO 在 25 年的发展历史上还是取得了重大成就,比如向医药用品提供免税待遇,《信息技术协定》及其扩大协定,禁止给予农产品出口补贴,《贸易便利化协定》,《基础电信和金融服务协定》等。再到后来 2001 年中国入世、2012 年俄罗斯入世,以及其他 34 个成员加入WTO,代表着多边贸易体系受到世界各国广泛的欢迎。

到了 2020 年,多边贸易体系开始逐渐淡出人们的视野,占据新闻头条的是英国脱欧,是《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),是《非洲大 陆自由贸易协定》(ACFTA),各国政府宣布“次多边协定”取得了成功。

2020 年年中,《北美自由贸易协定》(NAFTA)的继任者《美墨加协定》(USMCA)正式生效。评论人士愈发认为,WTO 已经无关紧要。但是人们忽略的一点是,这些区域贸易协定是基于 WTO 规则基础之上的,离开了 WTO 规则,区域贸易协定将无法运作。

二、WTO 的核心

有必要研究一下“次多边协定”。大部分的“次多边协定”并没有创造出新的贸易规则。相反,在 WTO 框架内,各成员就限制渔业补贴、电子商务、服务的国内规章、中小微企业、国际投资便利化、女性赋权等议题进行谈判, 只不过这些议题并没有并新闻媒体报道出来,原因在于各成员并没有就此达成一致。

如今,WTO 作为世界贸易的根基还是不可动摇的。据保守估计,世界上 75%-80% 的贸易是在 WTO 商定的税率下进行的,98% 的贸易受到WTO 规则的管辖。WTO《贸易便利化协定》使货物跨境流动的成本持续降低。贸易成为世界各国抗击新冠肺炎疫情不可或缺的一种手段,正如任何自然灾难一样。疫情期间全球贸易体系的稳定得到了 WTO 秘书处公布的数据和信息流的支持,促进了防疫物资的进出口。

WTO 文明的使命一直在延续下去。各成员通常还是会遵守 WTO 规则。主要的例外情形还是在于美国和中国彼此采取的高调的贸易措施。但通常情况下各成员还是会援引 WTO 规则证明其贸易措施的正当性,虽然这种正当性有时很弱。虽然有时一些成员会不遵守承诺,但诉讼的闸门并没有完全打开,有理由相信各成员还是会遵守承诺。全球经济合作的历史并没有寿终正寝的一个有力证据在于,各成员还是会诉诸 WTO 专家组来解决贸易争端,比如美欧之间的波音—空客争端案就是一个很好的例证。

贸易体系不仅在疫情的严峻冲击下得以延续,而且在提供医疗必需品上发挥了关键的作用。但公众对于 WTO 的认知并非如此。在人们的印象里,2020 年 WTO 群龙无首,WTO 总干事的任命遥遥无期,WTO 上诉机构瘫痪,专家组的裁决无法推进,疫情导致 WTO 部长级会议和公众论坛延期举行。

三、WTO 存在的问题

任何关于对 WTO 存在的问题的分析都应该明确了解 WTO 是什么以及WTO 不是什么。WTO 由各成员构成,并设立一个秘书处。WTO 并不是一个“超国家”机构。可以理解的是,新闻媒体通常会以 WTO 干什么以及不干什么来描述 WTO。当有新闻媒体报道“WTO 裁决某项贸易措施不符合 WTO 规则”时,这代表了由 WTO 成员批准的(虽然是自动批准的)争端解决专家组的裁决结果。当新闻媒体报道“WTO 未能达成谈判结果”,这是 WTO 成员无法达成谈判结果。WTO 本身只不过是一个平台, WTO 的职员提供必要的支持。

WTO 作为一个独立的实体其作用非常有限。它能够雇佣职员,各成员可以在 WTO 中起诉和被起诉。但是与一家企业不同的是,它并没有发言权,无法支持公共政策。而像沃尔玛、苹果、家乐福等公司,可以表态支持绿色公共政策。WTO 虽然可以采取一些环境友好型的实际行动,但无法提出改善全球环境的提议,而 WTO 成员则可以这么做。

WTO 作为一个国际组织不能新增或删除各成员制定的规则,也不能决定是否要执行这些规则。只有各成员才有权集体协商上述事项。WTO 并无此权利。就政策而言,WTO 也无法独立于其成员采取行动。WTO 并没有像政府或企业那样拥有执行机构。WTO 也不会提出解决方案,而各成员可以。就规则的制定、解释和执行而言,WTO 只是一个平台。当某一成员不作为,很有可能导致其他成员集体的不作为。当 G20 领导人尝试改变 WTO,他们只想解决他们自身的诉求,或者 WTO 所有 164 个成员的诉求。WTO 为各成员提供了这样一个场所。事实上,当 WTO 中的五、六个强势的成员想要推动某件事情,最终会得到所有 WTO 成员的同意。

四、WTO 改革

世界上最大的 20 个经济体的领导人及其贸易部长们,都无法指出WTO 改革的方向。当前,某个 WTO 成员对争端解决机制严重不满,提出要对争端解决机构进行改革。但是争端解决机构并不是 WTO 唯一一个需要改革的地方。改革并不能止步于此,还有其他需要改革的地方。

以最近的一起案例为例:就在一个月前,WTO 总理事会的一场会议持续了15 个小时,是有史以来的最长时间记录。会上只讨论了一项贸易政策议程,但各方没有达成一致。争议的焦点在于各成员是否愿意放弃一小部分政策空间,同意不损害世界粮食项目的采购。换个角度看,这是各国的主权问题,在协商让步前必须征得各国的同意。

五、否决权的潜在暴政

以多边主义的名义,WTO 坚持“协商一致”的理念。但这并非要求所有成员全部同意。当前,除了尽快达成规范渔业补贴这项议题外,没有一项议题可以达成 100% 同意的。“协商一致”在实际操作过程中变成没有成员反对某项特定的议程。但问题也随之而来,即如果援引这项权利的门槛过低怎么办。以一辆行进中的列车为例,如果每一名乘客都能按得到“紧急制动” 按钮,都因为个人的原因而去按这个按钮,那么列车恐怕就无法行进了。

但还有一种观点是,上述现象并不是问题的根本,真正的问题在于各成员之间政策上的差异。的确,各成员之间(南方和北方、东方和西方)的政策存在差异,在一个拥有 164 个成员的国际组织里,当然会存在政策差异,有些甚至是根本性的差异。其中引用最频繁的一个概念是“修昔底德陷阱”。但如今,地缘政治上的竞争并不是 WTO 面临的核心问题,WTO 的确会受到外部双边关系的影响,但不会受其支配。相较于外部压力,WTO更易受到制造业向低成本地区转移以及民粹主义的影响。收入不平等已经成为世界上越来越多的地区普遍关心的一个问题。这种经济和政治上的事实,导致近年来各成员越来越少地开展降低部门关税以及制定规则的谈判。各成员即便面临民粹主义压力,也要确保贸易的公平性。

因此,WTO 如何运转,特别是其内部程序如何有效运转,才是事情的关键。一个成员无权阻止另一个成员就某项议题进行改革。在 2017 年阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举行的部长级会议上,各成员达成的“联合声明倡议”有效填补了这方面的不足。

各成员都认同,国家的根本利益应受到否决权的保护。但是如何更深一步地看待这个问题?安全设施(如火险报警器、紧急制动装置等)应该塑封在一个塑料或玻璃罩内,只有在必要的情形下才能使用。同样地,一个机构的正常运行需要各成员谨慎使用否决权。一个强势的成员因行使否决权而阻止一项得到广泛认同的方案,这种现象应该改变。各成员应该就某些议题(如疫情问题、气候变化问题等)保持一种积极主动的姿态,对个别成员的举动(如以国家安全或供给短缺为由申请例外)该反对的就勇敢表达出来。

六、“自由贸易”协定

WTO(以及 GATT)的某些问题从一开始就是注定的。WTO 的基石是最惠国待遇(MFN)和非歧视原则。该原则的例外情形就是区域和双边贸易协定。多边贸易体系的创始人或许无法预料到,双边自由贸易协定(FTA)的数量会如此激增。正因为各国把精力和资源都放在了双边和区域贸易协定上,多边贸易体系失去了发展的动力。当然,应该看到的是,部分双边和区域贸易协定是有创新的,为促进多边谈判创造了先例。而 WTO 早期的电子商务谈判也已着手研究相关条款,争取在多边层面加以推广。《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)包含了大量的创新。但是,我们也应该清醒地看到,双边和区域自由贸易协定中的某些特定的利益只有协定的成员才能享受。

我们可以区分各种不同类型的“次多边协定”。从地理空间的角度看,当前世界上有许多区域一体化案例——欧洲、北美、亚洲、以及如今的非洲等。但是,那些没有受到区域一体化驱动的双边协定,对于世界贸易体系而言是一种“绊脚石”而非“垫脚石”。这些双边或区域协定非但不会朝着多边协定的方向发展,反而会进一步限制了贸易的自由化。

“自由贸易协定”这个术语有时具有误导性。评判这个术语的标准在于世界是否变得更好了,而不仅仅在于协定的成员对此是否满意。因此,有必要对“自由贸易协定”这一例外情形做重新审视。

七、无法立法

贸易谈判者有时仅仅通过是否达成了贸易协定而对其进行评价。如果贸易谈判者付出了大量心血,但是短时期内无法达成完美的协定,谈判者的成就就不易被人看到。有时为促成谈判而专门建立一个机构,这种做法往往更为糟糕。

各成员无法达成贸易协定的障碍主要有以下四点。第一,各成员的优先重点各不相同。关于这一点,只要各成员的领导人下定决心,还是能够克服的。世界贸易体系最初是由那些“仁慈的霸主”、再加上 WTO 总干事的积极参与下共同建立起来的。解决当前领导力缺失的关键在于领导力,各成员为了更高的目标和利益,形成新的联盟。这其中的关键在于早日选出一名 WTO 总干事,展现出领导力。

第二,当前还存在一些观念上的残余,即谈判要取得既定的成果。但事实上,谈判的目标太过理想,谈判的利益也太过多元,认为一切都要像设想的那样前进,而布宜诺斯艾利斯部长级会议上的“联合声明倡议”不失为一种有效务实的方式。

第三,某个成员行使否决权。否决权的行使要有充足的理由。

第四,各成员缺乏积极的参与性。作为一个民主的立法机构,各成员的积极参与讨论是不可或缺的,这时就需要 WTO 总干事强大的感召力,恢复各成员之间的对话与谈判。

八、WTO 争端解决中的问题

WTO 的骄傲当属其具有约束力的争端解决机制,总体来说,该机制做得很不错,或许在个别成员严重存在严重瑕疵。专家组和上诉机构是准司法性质的,而非司法性质的,也就是说,任何关于争端案的判决,WTO 成员有保留执行的权利。

争端解决机构的裁决是以“反向协商一致”执行的,即所有当事方都同意反对争端解决机构的裁决,否则该裁决结果即被视为通过。如此专家组的报告可以“自动”获得通过,要不然,专家组的报告就不具有约束性。WTO 的问题在于,其往往不具备立法职能,并且争端解决机构是准司法性质的,如果各成员对裁决的结果做出保留,或者嘴上同意、但实际上拒绝或不去按照裁决结果执行,则争端解决机制就不具有约束力。

解决WTO 争端解决机制问题的关键在于各成员要对专家组和上诉机构的裁决结果负责。目前还没有一个简单的方法可以让所有当事方都认可裁决结果。但这也并不意味着专家组和上诉机构的约束力无法实现,WTO总干事应该发挥其作用,把相关当事方召集起来,寻找解决之道。

九、寻找共同点——特殊和差别待遇以及不平等

WTO 内部的结构性缺陷被各成员到底是否追求根本的共同目的进一步放大了。显然,在一些问题上,答案是否定的。

比如,特殊和差别(S&D)待遇问题,各成员就存在诸多分歧,并在WTO 内部形成了激烈的争论。一些成员认为,不论其发展水平如何,都希望能在将来的谈判中尽可能少地做出履行义务的承诺,特别是在给予最不发达国家的特殊和差别待遇上。

不平等问题。那些后加入 WTO 的成员抱怨,它们入世的条件和代价要比那些创始成员来得高,因为入世本身就是谈判的结果。而发达经济体则认为,发展中经济体没有履行更高水平的承诺(如更高的适用关税等)。此外, 在最近的 G20 领导人峰会上提出了关于 WTO 未来的“利雅得倡议”,指出遵守“市场导向的政策”到底是不是 WTO 的根本原则。这个术语的含义是,商业交易的结果应该是基于市场力量的,也就是说,价格、质量等因素而非政府行政令才是决定商品交易的因素。

所有成员都承认多边贸易体系对于其福祉至关重要,因此必须找出弥合这些分歧的办法。由 WTO 总干事牵头推动各成员共同协商或许不失为一个可行的方式。

十、结构性问题

还有一个尚待解决的问题是WTO  的治理是否阻碍了其有效运转。

什么是内部治理结构?WTO 各成员应如何组织起来?其他国际组织,虽然使命各不相同,都有理事会和执行董事,民主国家都会选择具有代表性的治理形式。但 WTO 没有上述治理结构。WTO 依靠各成员驻 WTO 的大使主持各相关的委员会,且期限往往才一年,持续性得不到保证。

WTO 的一个显著缺陷在于缺少一名“首席法律官”。WTO 应配备一名总顾问,并赋予其广泛的权力,就有关事项特别是诉讼程序向成员提出建议。 WTO 还缺乏政策规划职能。WTO 在成立之初曾启动一项“战略预见活动”,预测将来面临的挑战。WTO 前任总干事迈克• 摩尔曾指出,一名合格的政治家应该具备“预测明天、下周、下月、明年将会发生什么,以及解释为什么不发生的能力”。

尝试过失败了,也总好过于从未尝试。

即便缺乏政策规划职能,WTO 秘书处及各成员也应随时准备好讨论那些当下最为迫切的议题。比如关于征收碳排放税的问题,WTO 应该尽快开展内部研究,各成员也应就该议题进行协商讨论。又如当下的疫情问题,

WTO 应该从调整全球贸易体系的角度采取有效措施,应对当前的挑战,而不应该就此问题视而不见。

还有一个值得讨论的议题是WTO 总干事以及各委员会主席所扮演的角色。还是以行进中的列车为例,如果每个人都能踩到刹车,或者按到加速按钮,那么列车将无法正常行驶。这时需要一名总指挥站出来。以“联合声明倡议”中的电子商务议题为例,有三个成员想要推动电子商务谈判,这时委员会主席应该发挥作用,一方面对各方持有的不同观点要做到不偏不倚,另一方面对最终能否促成积极结果要所有表态。同样地,WTO 总干事应积极推动谈判,找到解决方案,促成积极结果。WTO 总干事和委员会主席应积极推动谈判进展,破解谈判中的难题,促使全部或大部分成员同意最终结果。

WTO 总干事在推动谈判进展上应具备强大的感召力,并提出相应的建议。国际货币基金组织(IMF)总裁和欧洲中央银行行长都认为应该推动环境友好型政策,他们无法直接制定政策,但是他们能够为成员提供意见建议,促使成员采取行动。

GATT 前任总干事阿瑟• 邓克尔当时一定也面临不少难题,但是他有办法一一克服,虽然为此付出了不少代价,这才有了后来 WTO 的成立。引用美国前总统罗斯福的名言:“荣誉属于真正站在舞台上的人,他们的脸被灰尘、汗水和鲜血污浊,他们勇敢地奋斗,他们一次又一次地犯错、失败,他们理解伟大的奉献精神,他们把自己贡献在有价值的事业上,最好的情况是最后他们尝到了成功的喜悦,最坏的情况是当他们非常勇敢地奋斗的时候失败了,但是他们知道他们永远不会和那些既不知道成功也不知道失败的、胆怯的、冷漠的灵魂在同一位置。”

委员会主席的选人标准应该根据其兴趣、能力来决定,并给予其充足的时间履行好应尽的职责。各成员驻 WTO 大使除了履行使团的职责外,如果还担任委员会主席,还应履行相应的职责。WTO 秘书处职员也应充分履职尽责,尽可能多地承担起应尽的义务,向 WTO 成员提供帮助和支持。

十一、外部环境

如果因为面临严峻的外部环境压力,WTO 就理所当然地陷入瘫痪、无所适从,这点恐怕没有人会认同。WTO 所面临的种种问题不是无法解决的。即便在冷战时期,美国和前苏联也能找到具有共同利益的地方。这对如今的竞争对手来说也是如此。虽然 WTO 无法回避当今世界各国矛盾利益冲突这一事实,但是这不能作为 WTO 陷入瘫痪、无所作为的理由和借口。

许多评论人士认为当今世界面临着“自由的国际秩序的危机”,甚至更为糟糕的是“新自由主义的终结”。联合国秘书长安东尼奥 • 古特雷斯一年前警告称,由于“地缘紧张关系的升级、气候危机、危险技术以及深度的不信任”,全球将会出现“大分裂”。古特雷斯的预测是在新冠肺炎疫情爆发之前,如今全球面临的危机和不确定性进一步加大。

但即便世界面临新冠肺炎疫情、国内问题、国际竞争等各种挑战,仍然有理由持有乐观心态。各国终将会团结在一起,共克时艰、共渡难关。贸易可以发挥其不可替代的作用。全球贸易体系被证明是富有弹性的。

WTO 成员及秘书处将不得不处理各种外部问题,因为它们别无选择。WTO 的未来是共存还是分歧?各国的政策会对贸易产生什么影响?信息技术的收益和风险为何?电子商务的谈判前景如何?WTO 能否解决收入不平等问题?风险挑战永远存在,但是机遇也永远孕育其中。

十二、结论

上述所有力量(不管是内部的还是外部的)以及所采取的应对措施,最终将会塑造全球贸易体系的未来。WTO 当前现状无法应对各种挑战。逃避并不是一种可行的方式。虽然如今的全球贸易体系并不完美,但仍不失为一个好的体系,并且比我们所知的任何其他体系来得好。它需要进一步完善,并且一定能够进一步完善。我们认为理所当然的一些事情今后将无法持续。需要采取行动纠正某些错误。我坚信那天终会到来。