上海WTO事务咨询中心

全球贸易投资研究咨询中心
世界产业运行研究咨询中心
首页>WTO动态研究>拜登贸易政策:内容不变但基调不同

拜登贸易政策:内容不变但基调不同

21-03-03

前总统唐纳德• 特朗普(Donald Trump)改变了美国贸易政策讨论的方向,他在任期间的所作所为将继续影响乔 • 拜登(Joe Biden)任期内的相关贸易政策。中产阶级收入、就业和制造业等国内问题,仍将是拜登新政府制定贸易政策的中心议题。从许多方面来看,拜登的政策将自然地与前总统特朗普的政策保持一致,并且在某种程度上,延续特朗普还未完成的部分。拜登是一位经济民族主义者,他强调需要加强“购买美国货”政策, 振兴国内制造业并为未来的疫情做好准备。

拜登还将争取与国际社会重新接触,重获美国领导地位。作为参议员时, 信奉多边主义的拜登就曾表现出对全球关系和性质的浓厚兴趣。拜登在上任几小时内就推翻了特朗普退出《巴黎气候协定》和世界卫生组织的决定。重新与伊朗接触并讨论核协议将更加困难,但也会很快来到。

拜登很可能会从外交政策的角度来看待贸易,并审查特朗普的贸易措施,决定有效的和无效的措施——包括使用关税措施、出口管制、制裁、国家安全豁免、贸易救济调查以及与 WTO 有关的对抗行为。随后拜登将确定如何处理国内政策措施,贸易协定,WTO 和中国等突出问题。

在美国政治中,贸易历来都是具有争议性的问题,因此拜登必须谨慎行事,明智的做法是从整体上处理这一问题。从创新和税收等国内政策入手,然后将贸易与更广泛的经济和地缘政治目标联系起来。单凭贸易措施根本无法重塑国内经济、增强美国竞争力,也无法为中产阶级选民带来好处。如果拜登将贸易视为更广泛政策的一部分,就有空间制定现代的进步性贸易政策。

拜登并不会立即寻找新的自由贸易协定(FTA)合作伙伴。实际上,拜 登的贸易政策可能需要一段时间才能浮出水面,因为他对于凯瑟琳 • 戴

(Katherine Tai)成为美国贸易代表的提名可能需要一段时间才能得到确认,而《贸易促进授权法案》(TPA)也将于 2021 年 7 月到期。更大的问题是政府必须获得国会对其贸易政策雄心的支持。因此,在制定贸易政策战略时,拜登将必须在贸易自由化与国内优先事项(例如缩减对政府采购的承诺来实现“购买美国货”战略)和当前国会议员感兴趣的贸易相关问题之间权衡轻重(包括反对投资者与国家间争端解决,数字贸易,货币操纵,环境气候变化,劳动力和性别问题)。另一个困难是决定是否继续针对盟国和贸易伙伴实施单方面贸易措施,例如根据《1962 年贸易扩大法》(国家安全条款)第 232 条征收关税。

许多评论人士认为,一个快速简便的举措是重新加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),而前总统特朗普在上任第三天就放弃了这份在美国主导下完成的协议。美国的重新加入将表明美国准备重新发挥其领导作用,并反击东盟与包括中国在内的五个伙伴国家最近签署的《区域全面经济伙伴关系协议》(RCEP)。但这一任务比表面看起来要困难的多, 因为前总统巴拉克• 奥巴马(Barack Obama)都未能获得劳工权益活动人士、进步人士和保护主义者对 TPP 的支持,甚至曾经大力支持该协议的希拉里• 克林顿(Hillary Clinton)都在竞选活动中放弃了该协议。拜登也并未将重新加入该协议作为优先事项。

拜登可以力求强化(并重新命名)协议,从而使美国可以通过其他方式进入TPP,并巩固现代的前瞻性贸易政策。在这方面,拜登可以效仿特 朗普,特朗普批评北美自由贸易协定(NAFTA),进而对其进行了有限的实质性修改,并将其更名为《美国墨西哥加拿大贸易协定》(USMCA)。拜登也可以采取这种做法,获得反对 TPP 的进步民主党人和支持贸易的共和党人的支持。一个可能的问题是民主党人中日益强烈的保护主义氛围,以及共和党人对自由贸易政策的背离——这两个因素都可能导致大型区域自贸协定谈判变得十分困难。考虑到达成协议所需的国内外政治资本,拜登可能要等到第二任期才能着手解决该问题。

关于WTO,拜登政府将建设性地重新参与多边贸易体系。拜登可以通过简单的举措使美国重获领导地位——首先就是允许任命恩戈齐• 奥孔乔 • 伊维拉为WTO 新任总干事。拜登还应当允许任命上诉机构(AB)法官,自美国开始阻止任命新法官以来,上诉机构就遭到扼杀无法有效运转。上诉机构通常由 7 名法官成员组成,必须至少有 3 名成员才能运作,但很快该机构将失去所有成员。虽然前几届政府也对某些上诉机构的裁决,司法上的过度行为和激进主义表达了担忧,但特朗普是唯一扼杀该制度阻碍其运转的人。允许任命上诉机构新成员可以使拜登在 WTO 内赢得好感并启动改革,同时也能够提出解决美国关切问题的建议,推进符合其国内和全球利益的贸易自由化。可以将重点放在达成利基协议,例如渔业补贴,电子商务和环境商品协议。但令人担忧的是,华盛顿政策界的讨论集中在美国如何重新接触 WTO 来制定规则(并让其他国家遵守规则),这不是真诚谈判的基础,这种策略也无法取得成功。

中国将继续在美国贸易政策中占据突出位置。新任政府与特朗普一样关注中国使用补贴,工业产能过剩,国有企业,国家安全等方面的问题。特朗普政府与中国的贸易战采取了单方面关税和禁令等措施,但最终达成了《第一阶段经贸协议》,内容涵盖购买承诺和其他受管制的贸易领域。

拜登将继续采取强硬立场,但会通过更加多边的方式与中国接触。他将寻求与欧盟和日本等盟国开展合作,制定新的接触战略。几乎可以肯定,为了创造更公平的竞争环境,拜登会在 WTO 尽力改革补贴和其他问题的规则。如果拜登能够使这些任务朝着正确的方向前进,那么中国可能会认为美国重新找到平衡不再是威胁,而是巩固其全球领导地位的机会。

美国的单边主义将在某些方面继续保持下去。拜登将继续根据 1974年《美国贸易法》第 301 条的规定,对于那些美国认为将货物倾销到美国市场或非法补贴生产的国家,针对其不公平贸易做法和贸易救济行为采取措施。两项措施都得到了两党的有力支持,拜登无疑会将它们视为保护和增强国内制造业的关键措施。鉴于中国在《第一阶段经贸协议中》的购买承诺并不切实际,拜登可能会减轻中国的进口负担,以换取中国在知识产权(IP)、金融服务、人权和环境等领域的更多承诺。但是中国不会任人摆布那些,那些相信中国将改变其国家资本主义模式的想法都是不现实的。

总之,在拜登任期内,贸易摩擦将继续存在,而且在许多方面,拜登非但不会恢复到奥巴马时代的政策,也不会明显偏离特朗普的政策。但是作为全球化主义者和联盟建设者,拜登所采取的方法和基调都将有所改变,结果也可能随之改变。

国内经济、就业、制造业、投资、“购买美国货”和税收政策构成了拜登经济计划的核心内容。与此同时劳工、环境气候变化和性别问题将在新的政权中更为突出。虽然“贸易”一词还没有出现在拜登 - 哈里斯过渡期官网当中,但贸易将为拜登政府的成功发挥重要作用。

美国不会立即扩大其自贸协定计划,但将寻求以富有成效的方式与WTO 重新接触。拜登是否会与合作伙伴共同协作并在 WTO 改革的实质性领域做出让步还有待观察,但允许任命新的总干事和上诉成员将有助于证明美国已经准备好重拾建设性领导人的角色。同样,美国将需要与合作伙伴通力合作才能有效应对中国。希望拜登能够重新与中国进行双边接触,并对前政府谈判达成的《第一阶段经贸协议》进行改革。

拜登领导下的贸易政策将更具战略性、可预测性和合作性。这并不能保证成功,但是如果处理得当,拜登就有机会通过改变美国贸易政策,改革多边体系和重新平衡与中国的关系这些方式做出政绩。