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美研究人员认为应抓住欧盟为WTO 改革带来的机会

21-04-12

2021 年 2 月 18 日,欧盟委员会宣布了新的欧洲贸易战略,战略内容覆盖面广泛,包括了数字贸易到可持续发展的方方面面。有关当前贸易制度运转状况的问题,欧盟委员会提出的最重要的意见是关于 WTO 改革的前景展望。

多年来,WTO 一直处在发展缓慢的危机当中。核心问题是关于 WTO上诉机构的作用存在诸多争议。上诉机构是 WTO 争端解决机制中的最终仲裁机构,目前上诉机构没有仲裁法官,无法发挥作用,这严重削弱了

WTO 解决贸易争端的能力。

自特朗普政府上台以来,美国一直拒绝任命新成员进入上诉机构,导致各成员能够利用这一混乱状况不再遵守 WTO 的裁决。美国采取这种激烈做法是因为对上诉机构的司法过度行为感到失望。从小布什政府开始,美国决策层就一再对上诉机构的裁决表示不满,认为某些裁决已经超出了现有的 WTO 协议的范围。

美国提出的上诉主要针对那些指责美国使用反倾销和反补贴税的WTO 裁决。美国实施这些关税措施的目的在于保护美国公司免受补贴或掠夺性定价商品的侵害,而且已经日渐成为美国贸易措施中的重要组成部分。另一个受关注的领域是上诉机构对“公共机构”的狭窄定义,这导致对中国及其他地区的国有企业生产的商品征收关税变得更加困难。最后,上诉机构裁决速度缓慢,这也是引起不满情绪的原因之一,因为它导致侵权行为得以持续数年时间。

以前美国贸易代表罗伯特• 莱特希泽(Robert Lighthizer)为代表的一些政策制定者已经得出结论,WTO 上诉机构已经对美国在竞争日益激烈的全球经济中保护自己免受不正当贸易行为影响的能力构成了重大威胁。因此特朗普政府选择拒绝任命新法官,使上诉机构陷入瘫痪。奥巴马政府时期,如果美国认为法官不会严格适用 WTO 相关协定的规则,也会阻止其任命,但特朗普政府则决定阻止所有提名,这直接损害了 WTO 解决贸易争端的能力,导致这一基于规则的贸易体系面临风险。虽然美国这种激进的做法可能会刺激 WTO 做出改变,解决存在的问题,但特朗普政府并没有推进明确的改革议程。如今拜登政府有机会利用其前任所积累的影响力进行有意义的 WTO 改革,欧盟最近的贸易举措也会增加这种可能性。

在欧盟宣布新的贸易战略之前,一些美国官员曾将欧盟视为问题的一部分,指责欧盟支持那些美国所认为的上诉机构存在的缺陷。欧盟一直不认可美国的批评,并对特朗普政府采取的直率态度表示失望。但欧盟新公布的贸易战略则提出了一条新的前进道路。

在贸易战略的附件中,欧盟重申对改革 WTO 的愿望,并明确表示“美国对上诉机构的作用提出了许多合理关切”。附件列举了美国提出的具体问题,包括要求“司法经济”,制定新规则限制国有企业,以及要求上诉机构遵守更严格的时间表。附件中建议在 WTO 第十二届部长级会议召开之前,美国和欧盟可以“加强在 WTO 改革所有方面的参与度,争取最大限度地统一各自立场,甚至提出联合提案”。

这清楚地表明,欧盟准备在上诉机构改革问题上向美国靠拢。美国是否认可欧盟的这一做法还有待观察,因为它可能取决于拜登政府在多大程度上将争端解决机制改革与美国感到不满的WTO 其他变化联系在一起,例如“发展中国家地位”的适用,以及 WTO 成员不遵守透明度和通知要求的行为。欧盟委员会的报告明确指出,恢复争端解决机制的运转是“WTO 改革中最紧迫的任务”,并强调“不应与 WTO 改革的其他方面挂钩”。

WTO 改革只是拜登政府必须处理的日益复杂的跨大西洋关系中的要素之一。特朗普政府征收的钢铁和铝关税激怒了美国的欧洲盟友,而法国征收的数字服务税也激起了硅谷的愤怒。未来,欧盟实施碳边界调整机制的意愿可能会增加与美国间的摩擦,尤其是在美国国内的政治僵局继续阻止美国对气候变化采取有意义行动的条件下。如果这些问题没有得到妥善处理,就可能会破坏大西洋两岸在 WTO 改革方面的合作。另一方面,双方最近决定暂时取消在波音- 空客补贴长期争端中征收的报复性关税,这一积极信号表明欧盟和拜登政府可以共同解决以前棘手的问题。

摩擦在所难免,但美国应看到并努力抓住欧盟提供的机会。尽管 WTO 存在问题,但它仍然是解决全球贸易相关问题的最佳平台。美国需要在其对外经济政策措施中保留有约束力的 WTO 争端解决机制,尤其是在检查中国的系统性弊端方面。在上诉机构改革问题上与欧盟真诚合作,将成为美国政府解决其他关键的全球经济问题的跳板。虽然不能保证取得成功,但随着世界经济的不断发展和气候的不断变化,重塑以规则为基础的贸易体系的力量将变得至关重要。