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辛里奇基金会专家认为中国加入 CPTPP 将产生重大影响

21-07-06

中国表态将积极争取加入 CPTPP,这在一定程度上颠覆了传统上人们认为中国并不准备加入CPTPP 的错误观点。2021 年 5 月底,辛里奇基金会斯蒂芬 . 奥尔森撰文认为,如果中国成功加入CPTPP,则将对数据自由流动等新规则、亚太地区的地缘政治以及 CPTPP 和美国产生重大影响。他认为,因为中国独特的制度安排,有助于他们应对相关规则带来的挑战。同时, 由于美国似乎正在退出亚洲,而此时中国加入 CPTPP 的可能性将是一场大胆的战略博弈,具 有重要的地缘政治影响。以下是该评论文章编译,供参考。

最近有报道称,中国已经就加入《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协议》(CPTPP)进行了初步讨论,这引起了一些人的注意。传统观点认为,中国 尚未准备好接受 CPTPP 这项有史以来最高质量的贸易协定中的各项条款。

但这种观点实际上是错误的。中国完全有能力达到 CPTPP 的要求。 其中的许多最终条款虽然具有开创性,但并没有达到最初的目标。美国退出后,原 TPP 文本中的 20 项条款也暂停执行。大量的豁免情况和漏洞将使中国更容易遵守这些更具挑战性的条款。

在规定的豁免情况不足的情况下,中国已经在其他贸易协定中展示了其扭曲、规避和以其他方式取消贸易规则的巨大能力。在解决中国由国家主导的经济带来的执法挑战方面,CPTPP 并不会比 WTO 更有效。中国独特的制度恰恰有助于其规避为市场驱动经济而设计的规则。

一、电子商务和跨境数据流规则

人们认为 CPTPP 中有关电子商务和跨境数据流的规则对中国尤其具有挑战性。成员国政府对 CPTPP 要求的概括性描述似乎十分严格。据称协议旨在保护信息的跨境自由流动,不能强迫企业提交他们的软件源代码。政府不能强制提出数据本地化要求,迫使公司建造或使用本地存储设施。

但协议中电子商务相关章节则提供了很大的回旋余地。协议允许成员国为了实现“合法的公共政策目标”而对跨境数据实施限制措施(第14.11 条)。此外对源代码传输的禁止仅限于大众市场软件,不适用于“关键基础设施”。协议还允许成员国以遵守当地法律为由,要求修改源代码(第14.17 条)。此外为实现“合法公共政策目标”的情况下,不会禁止数据本地化要求(第14.13 条)。

一直以来,中国都以公共政策目标为由,对“合法行为”给予了宽泛的解释。可以预见,中国会采用同样宽泛的解释来规避 CPTPP 中存在问题的义务规定。如果电子商务章节中本身存在的豁免情况没有足够的灵活性,那么协议中就存在广泛的、由成员各自决定的国家安全例外情况。这样的条款(第条)实质上保护了那些出于“基本安全利益”(类似于 GATT 第 21 条) 而采取的所有限制性行动。

在某些情况下,中国甚至不需要借助 CPTPP 的豁免条款就能规避其要求,它可以依靠其体制的独特性。例如,如果中国能够使外国公司明白不遵守中国规则,其进入中国关键市场的机会就会减少,以此巧妙地“鼓励”其交出源代码,就可以破坏协议中禁止“要求源代码转让”的要求。政府在经济中的主导作用及其与企业的密切关系使这些做法在中国悄然变得司空见惯。这种秘而不宣的理解通常只是来自间接的“暗示”,而不是官方政策,因此很难在CPTPP 下采取行动。

在这样的情况下(在电子商务章节和其他章节),中国既可以在表面上满足 CPTPP 的高质量条款,又能同时颠覆协议的实际意图。

二、中国加入 CPTPP 将产生重要的地缘战略影响

中国加入CPTPP 的可能性远不仅限于其遵守协议规定的能力。中国的加入将是一场大胆的战略博弈,具有重要的地缘政治影响。

最初的 TPP 谈判开始于 2005 年新加坡、新西兰、文莱和智利四国之间的谈判,2008 年美国加入,从此该倡议就被认为是由美国主导的。无论正确与否,TPP 都被视作是美国对其在东亚经济的中心地位的有力重申,也是对中国的含蓄谴责,而中国并未参与 TPP。

2017 年美国退出 TPP,而中国与 14 个东亚伙伴最终于 2020 年结束了《区域和全面经济伙伴关系》(RCEP)的谈判。虽然 RCEP 远没有CPTPP 的野心,但就在美国似乎正在后退之际,RCEP 仍然被当作有力证据,表明中国在该地区的卓越作用。

如果中国加入重组并更名的 CPTPP,而美国仍处于观望状态,就会加深人们关于“中国在东亚取代美国”的看法。这将使中国在两国之间日益激烈的地缘战略竞争中获得重要支持。

三、中国加入 CPTPP 对现有成员和美国的影响

中国对 CPTPP 的高度关注引发了两方面的重要问题,一个是针对其现任成员,另一个则是针对其著名的前成员——美国。

目前的 CPTPP 成员必须深入思考,中国加入该协议将对协议的结构完整性产生哪些影响,尤其是那些中国几乎肯定不会实施的前沿章节。CPTPP 最初被认为是自由贸易协定的“黄金标准”。希望能够在 WTO 无能为力的新贸易领域制定最佳规则和纪律。CPTPP 成员在电子商务和国有企业等领域开辟了新的天地,希望将贸易治理带入 21 世纪。这一开创性的愿景能否适应中国的加入?

对美国而言,问题则是中国对 CPTPP 的兴趣是否会改变美国考虑重返 CPTPP 的时间表。拜登政府上任时专注于应对新冠疫情和基础设施建设,政府到任期后期才会考虑重大的贸易举措。但精心布置的总统议程也有可能重新做出安排。

不过美国重返CPTPP 可能并不是一件轻而易举的事情,因为美国可能会要求重新谈判某些条款,但并不确定 CPTPP 其他成员能否接受这些条款。能否得到国会批准也将是一个悬而未决的问题,尤其是在明年中期选举迫在眉睫的情况下。但如果中国加入 CPTPP,美国是否会袖手旁观?

这两方面问题应该得到密切关注。这些问题的产生和解决方式将为我们提供许多信息,帮助预测未来三到五年内东亚地区的贸易动态将如何发展。