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美官员称将依靠政府采购和《贝多法案》确保供应链弹性

21-07-06

根据拜登总统上任之初公布的有关供应链安全审查的行政命令,美国白宫于 2021 年 6 月 8 日公布了四大行业的供应链安全审查报告。报告在对每一个行业的供应链安全做出评估结论后, 都提出了有针对性的政策建议。美国白宫、商务部和能源部正在考虑的建议方案包括了政府采购的引导以及 1980 年制定的旨在提高关键需求领域产能的法律(即《贝多法案》)。2021 年 6 月17 日,美国副主任萨梅拉 • 法齐利(Sameera Fazili)在信息技术与创新基金会(ITIF)主办的网络研讨会上对白宫的供应链审查报告特别是涉及提高能源行业供应链韧性的政策建议部分进行了解读。他认为就像计算机芯片的情况一样,由供应链脆弱性导致的供应短缺引发了人们对经济弹性的质疑。白宫的供应链审查报告中提到的用于解决供应链脆弱性问题的建议,重点在于充分利用美国政府采购中的优惠政策和《贝多法案》的相关规定来促进其国内投资和生产。

供应链审查涉及半导体和先进包装、大容量电池、关键矿产和材料、以及药物和活性药物成分等领域。审查结果写入了 6 月 8 日发布的白宫供应链审查报告之中。报告的每个部分都包括了立即采取行政行动的建议,以及政府认为国会应采取的解决供应链问题的相关行动。

美国国家经济委员会副主任萨梅拉• 法齐利(Sameera Fazili)在信息技术与创新基金会(ITIF)主办的网络研讨会上表示,就像计算机芯片的情况一样,由供应链脆弱性导致的供应短缺引发了人们对经济弹性的质疑。白宫的供应链审查报告提出了若干建议,内容涉及四个被审查的部门,用于解决供应链脆弱性问题。

一、利用政府采购加强供应链

法齐利称:政府加强关键供应链的方法之一是利用“购买美国货”的优惠政策,使国内采购需求与关键供应链保持一致,帮助美国关键产品生产商拉动并保持需求。

供应链审查报告建议政府制定一份关键产品清单,根据《购买美国商品法案》和联邦采购监管委员会规则,这些产品将获得额外优惠,确保联邦政府采购由美国制造的关键产品。报告称,联邦采购“有能力通过为美国制造的产品创造稳定的需求来源,支持美国关键产品的生产,进而刺激私营部门投资美国制造业。”

但美国商务部高级政策顾问Sree Ramaswamy 则表示,依靠政府采购来确保需求是存在弊端的。他在 ITIF 网络研讨会上表示:“关于半导体价值链的某些部分,人们担心美国是否有足够的国防需求来维持这些投资。”根据当时负责系统工程的助理国防部长克里斯汀• 鲍德温(Kristen Baldwin)2016年的一份报告,美国国防部每年采购价值约 19 亿美元的集成电路。但根据半导体行业协会的数据,2020 年美国半导体销售总额为 2080 亿美元。

二、《贝多法案》(Bayh-Dole Act)

美国能源部负责牵头对大型电池供应链进行了为期 100 天的审查,6 月上旬能源部宣布将通过 1980 年的《贝多法案》来鼓励国内制造业发展。能源部副幕僚长杰里米 • 鲍曼(Jeremiah Baumann)在网络研讨会上表示,能源部的目标是将美国的研发工作“与国内制造业联系起来,拓展我们使用《贝多法案》的方式,要更清楚地表明,如果要将美国纳税人资助的研发成果应用到产品当中,那么这些产品的制造就必须在美国进行。”

《贝多法案》允许非营利组织和小企业针对政府资助的研发成果申请专利权,以此鼓励新技术的商业化。

供应链审查报告建议能源部通过《贝多法案》的“特殊情况裁量”和其他法律手段,立即加强国内制造业对赠款、合作协议和研发合同的要求,包括与锂电池相关的要求。

美国能源部就 6 月初发布的报告发表声明称,政策将涵盖能源部 2022财年预算要求的超过 80 亿美元的气候和能源创新资金,其中的 2 亿多美元将用于支持电池技术研究、开发和示范。

能源部的一份情况说明书称,特殊情况裁量(DEC)将适用于能源部所有的科学和能源项目,包括用于支持先进电池应用研发的资金(如电动汽车、固定存储及其他用途电池)。

根据能源部网站信息,颁布“特殊情况裁量”是为了更有效地促进美国制造业根据特定的能源部资助协议开发新技术。“特殊情况裁量”允许能源部更改这些协议中的标准专利权条款,以便“合并或执行美国的制造计划”。

“美国制造计划”由申请能源部资助的人提出。能源部称,这些计划可能包括承诺在美国制造某些产品、投资美国工厂或遵守旨在支持美国制造业的许可战略。

关键矿产供应链方面,鲍曼表示,需要对“不同矿产逐个分析”。扩大某些采矿业务是提高某些地区国内产能的方式之一。但如果美国没有足够的国内储备,就必须找到替代策略。例如镍和钴通常被用于生产锂电池,但美国国内并没有储备,这就要求美国开发新的对这些材料依赖性较低的电池。

但即便是美国有足够储备的领域,其材料加工基地也无法满足美国国内的制造需求。美国依赖国外加工,将锂运往中国进行加工再运回美国。供应链审查报告指出,政府想要保持美国在汽车和其他关键工业领域的创新和制造优势,加强美国关键材料的供应和加工能力至关重要。

6月 8 日发布的白宫报告就是为了解决供应链脆弱性的问题。这些问题通常是由于市场效率低下、供应链地理位置集中、盟友和竞争对手实施的产业政策以及国际合作的投资不足而导致的。

法齐利表示,市场效率低下是由激励措施错位造成的。“投资者总是追求降低成本和获得短期利润,这导致供应链脆弱,而没在弹性方面进行优化。

人们总是根据效率的狭隘定义对供应链进行优化,而并没有认识和理解这些供应链中积累的诸多风险,例如网络安全问题、气候变化引起的极端天气事件增加以及地缘政治风险。

许多关键供应链“在地理上高度集中”,尤其是亚洲的半导体供应链。这样的地理集中性造成了美国供应链的脆弱。

法齐利称,其他采取产业政策的国家也将美国置于不利地位。“我们的盟友——德国和欧盟,以及某些竞争对手,比如中国,都采取了一系列鼓励本国产能发展的产业政策和补贴。其中一些完全符合国际贸易法和规范,而另一些则不然。但在某种程度上来说,重要的是应认识到,当其他国家采取某些政策时,如果不调整我们的系统进行应对,整个国家就会变得脆弱。”

供应链脆弱性问题不会仅仅通过国内制造业回流而得到解决,因为美国必须与盟友合作才能确保全球供应链的弹性。拜登政府正在将新的重点放在这项工作上。法齐利谈到:“我们认识到,仅靠国内生产并不能提高供应链弹性,我们需要继续与盟友和伙伴进行协调,发展合作。但直到最近,供应链安全还没有成为美国外交接触或经济谈判的重点。”