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ITIF 提议美国转变贸易政策以更好对抗中国

21-08-03

《国际经济杂志》(The International Economy Magazine)在 2021 年上半年刊发了美国信息技术与创新基金会主席罗伯特•D• 阿特金森(Robert D. Atkinson)所作的《处于转折点的美国贸易政策》一文。该文认为,美国自 1945 年以来所推行的“不惜以牺牲美国的工业竞争力为代价来推进全球市场一体化”的贸易政策实践,到 2016 年基本上已走到了尽头。随着中国的崛起,美国贸易政策需要推行一种权力贸易政策,即放弃基于公平和规则的追求比较优势的贸易,接受和重视产业政策,通过有针对性的保护贸易政策并与盟国之间合作建立一个平行于WTO 的规则体系,来重构美国的产业竞争力,并更好对抗中国的贸易政策实践。以下是该文的全文翻译,供参考。

美国该如何更好地保护自己免受中国贸易政策实践的侵害?

随着崛起中的中国在一系列重要行业中不断寻求绝对优势,美国的贸易政策已经来到了一个转折点。如果美国拒绝自由贸易和保护主义,并将权力贸易(Power Trade)作为一项战略,那么美国需要做些什么来实施这一战略?

美国自1945 年到 2016 年的权力贸易实践已经走到了尽头,其核心是不惜以牺牲美国的工业竞争力为代价,来确保全球市场一体化(在苏联和后来的俄罗斯之外)。美国今天面对的不是一个疲软僵化的敌人,而是一个军力强大的敌人。今天的中国是一个充满活力、军事和科技实力强大的敌人,能够并且确实已在世界各地造成相当大的经济损害,包括对美国经济。

因此,美国需要转变其路径,即从基于推进美国外交政策利益的权力贸易转变为侧重推进美国对中国的竞争优势,尤其是在核心的领先技术领域。要做到这一点,就必须对贸易战略采取不同的方法,包括让联邦政府变得更加精明老练,更加善于分析。

美国的贸易谈判长期以来一直以这样一种理念为前提,即当各国根据基于比较优势的市场力量调整其贸易政策时,它们的贸易政策就会变得最好。从这个意义上说,美国贸易谈判代表通常认为,他们的角色至少在一定程度上是帮助其他国家识别和提升自己的相对优势。在小布什和奥巴马政府时期,与中国无休止的对话反映了这一点:美国谈判代表努力让中国向美国某些行业开放市场,因为他们认为美国和中国都将受益。

在一个以美国竞争力为重点的新权力贸易理论下,各国知道自己的战略产业利益,并通过谈判来实现这些利益。因此,与中国的贸易谈判不应该是为了获得启发或改变想法;它们应该是关于从优势地位进行的强制性变革。从这个意义上说,特朗普认为中国不会真诚地进行谈判,因此说服是徒劳的,只有以行动为后盾的威胁才会奏效。虽然这更好地反映了权力贸易谈判的现实, 但却收效甚微,一部分原因是仅靠行动已不足以迫使中国改变。

权力贸易对贸易战略的制定也有影响。如果最佳的国内产业结构和贸易关系反映了一个国家的自然比较优势——英国擅长纺织品,葡萄牙擅长葡萄酒,等等——那么国家就没有必要拥有强大的分析能力。李嘉图的比较优势理论是在农业创造了一个国家过半数的 GDP(英国 60% 的劳动力仍在田间劳作)的时候发展起来的。今天,农业对美国 GDP 的贡献率不到 1%,绝大部分的经济影响来自于知识和技术驱动的制造业和服务业,在这些行业中, 比较优势是创造出来的,而不是自然形成的。

此外,在中国,美国面对的竞争对手甚至拒绝比较优势的概念,而在各类高附加值的先进技术产业中寻求绝对优势,如从飞机和生物技术到清洁能源,再从半导体到 5G 设备的关键信息和通信技术。当民族国家有意在这些行业创造和转移优势时,美国最好有过硬的分析能力来理解这种动态变化。但长期以来的观点是,只要贸易政策着重于消除障碍和扭曲,市场就会做其他事情,并产生最佳的经济结构。这种信念解释了为何联邦政府缺乏强大的分析能力来评估产业能力和贸易利益。美国贸易代表办公室不是一个分析机构,而是一个法律机构,主要由负责处理复杂贸易法律的律师组成。虽然美国商务部负责一定程度的贸易统计数据收集和出口促进计划,但它缺乏了解美国产业结构或核心行业国内外竞争力的分析能力。虽然工业与安全局以及国际贸易委员会负责分析工作,但前者仅限于狭窄的国家安全问题,而后者则涉及贸易裁决问题和对工业和贸易分析的特别请求。

这种认识解释了为什么最近广泛呼吁拜登政府在贸易和工业竞争力方面加强其分析能力,以便至少缩小以经济为导向的分析能力与以国家安全为导向的分析能力之间的差距。事实上,美国现在最接近的是国防部的工业政策办公室,但正如预期的那样,它的重点是国防导向的。国家需要的是一个相当于国防部的“净评估”的结构和程序,这是一个涉及定量和定性的“战略分析框架”,以评估美国及其对手的当前和未来的军事力量。美国需要同样的深入实践来评估自己和对手的商业实力。

此外,虽然无论何种制度——自由的、有限的或权力的——国内的政治贸易都是真实的,但在权力贸易制度中,它们要困难得多。事实上,实施以竞争力为基础的权力贸易政策的一个核心挑战是,它会产生相当大的国内政策冲突,因为它需要积极推动某些行业,同时“牺牲”其他行业。虽然这种冲突可能存在于自由贸易制度中,但人们期望国家在裁决这些冲突方面的作用微乎其微;政府应该为大家促进自由贸易和减少市场壁垒。这个世界的大方向是朝着开放的,虽然一些受到负面影响的国内利益集团可能会有所抱怨,但由于这是在一个更广泛的自由开放的背景下,所以他们的抱怨没有那么重要。但在以竞争力为基础的权力贸易中,很明显,国家可以且确实发挥了决定性作用,而且必须做出选择。正如赫希曼(Hirschman)所写的那样,“以对外贸易为工具实施权力政策而造成的不同原则的政策之间的冲突是可以想象的,也确实发生了。”例如,基于权力贸易的贸易谈判不会将养鸡业与半导体业相提并论,原因很简单,后者对国家安全和发展要重要得多,如果贸易损害了它,以后就更难复制了。它也不会因为生物制药等行业对中国的战略重要性而在贸易协定中为争夺强大的知识产权而退缩。它也不会在贸易协定中为生物制药等行业争取强有力的知识产权,因为它们对中国具有战略意义。

这就解释了为什么在非民主政权中权力贸易更容易实施,因为在非民主政权中,国家更容易将其意志强加给各行各业。由于中国的独特体制,中国政府在很大程度上可以无视作为贸易战受害者的国内利益团体——它甚至可以迫使中国首富马云低调数月。但这并不意味着,在美国多元化和有争议的体系中,不能在贸易政策中优先考虑战略产业。

此外,对抗中国的权力贸易对任何国家来说都是困难的,因为这些国家的许多国内经济现在都依赖于中国,而这恰恰是中国所寻求的。例如,作为对特朗普最初几轮关税的回应,中国随即对美国农产品征收关税,特别是对来自具有重要政治影响力的中西部州的农产品,中国正在做德国在 20 世纪上半叶所做的事情。赫希曼指出:“在每个国家的社会格局中,都存在着一定的权势集团,这些集团的支持对于外国的权力政策尤为重要;因此,外国将试图与这些团体建立商业关系,以便他们发出有利于自己的声音。”鉴于美国本能地接受自由贸易,因此,让它对自己贸易政策进行调整显然会困难得多,特别是考虑到北京现在正利用其国内市场为某些美国出口商(如农业方面的利益)创造依赖性。因此,即使是特朗普政府也要求中国做出让步,进口更多的美国农产品。

对美国贸易政策走向的战略影响

那么,在政策层面应该怎么做呢?

首先,政策制定者应该放弃——至少在相当长时间内放弃——希望世界能够按照李嘉图式的形象重塑,即支持自由贸易的国家通过公平、基于规则的贸易追求比较优势。2001 年,中国刚刚加入世界贸易组织,多哈回合谈判开始,这是基于多边贸易规则推进自由贸易的一个分水岭。此后,至少在实现理想化的全球自由贸易的方面,它基本上一直在走下坡路。

实现这一愿景绝非易事,因为正如赫希曼所言:“无论发Th在自由贸易制度之下,还是保护主义制度下,国际贸易仍然是一种政治行为,……尽管如此,人们普遍认为,以某种方式摆脱国际贸易与“强权政治”之间的密切联系,并将贸易恢复到其“正常和有益的经济功能”是可能的。”

如果说在中国加强权力贸易之前,实现更深入的全球一体化和自由贸易是比较困难的,那么现在实现这一点则是是几乎不可能了。

如果试图强行打开被卡住的自由贸易大门是不可能的,至少在全球、多边基础上不可能,那么美国应该怎么做?简而言之,它必须在力所能及的地方进行贸易,保护它必须保护的东西,并尽可能地接受产业政策。

换言之,拜登政府应该继续寻求与非权力贸易国家的贸易自由化,无论是在双边基础上(如美英协议),还是在多边基础上(如美国 - 英联邦协议), 或者在特定领域,例如一个电子商务和数字战略与国际研究委员会建议通过扩大的信息技术协议来实现该目的。它还应形成一个新的盟国贸易协定,在世界贸易组织之外平行运作。

转向一种新形式的权力贸易也将意味着要改变拜登总统对中产阶级贸易政策的承诺,这种政策似乎一种混合体,由保护主义(例如,加强“购买美国货”的规定)、对美国经济利益的有限保护(例如,削弱贸易协定中的知识产权保护)以及帮助那些受到贸易伤害的人的国内支出这三个方面组成,同时削弱了美国盛行的权力贸易理论的野心。虽然确保美国工人更多地从贸易中受益至关重要,但实现这一目标的最佳方式是增强美国相对于中国的领先产业竞争力。美国的中产阶级之所以处于“不稳定状态”,不是因为分配不均衡;它处于不稳定状态,是因为美国整体经济处于不稳定的竞争地位。任何帮助中产阶级的新贸易理论,首先都应该最注重帮助领先行业的大小企业进行全球竞争,特别是与中国竞争。在其他措施外,这意味着放弃一种错误的观念,即某些美国商业利益并不是美国工人的利益,如海外知识产权保护。

拜登总统将重点放在国内投资和提高竞争力,将其作为新的贸易方式的一部分是正确的。长期以来,决策者认为美国不需要竞争力战略来参与竞争——一部分原因是美国处于优势地位,另一部分原因是普遍认为竞争力战略无效,而中国在很大程度上改变了这一点。因此,以中国为重点的权力贸易原则的核心组成部分必须与国内竞争力有关。

美国需要通过高超的产业和技术政策来更好地发展自己的领先产业和核心产业。但传统观点通常止步于倡导投入更优的通用要素,如支持高技能人才移民和增加科学资助。这些都是必要的,但可悲的是,在应对中国的挑战方面这还远远不够。真正的战略应该把重点放在改变公司战略和决策的政策和计划之上,这些政策和计划对美国的未来至关重要,这是为了使这些公司的利益与美国的长期利益相一致。这些政策应该包括加大力度的研发税收抵免和新的投资税收抵免,建立资金充足、竞争前期的研发机构,重大的投资激励计划,如专注于半导体的《芯片法案》,以及联邦政府在智能城市、机器人技术、治疗癌症和其他慢性疾病以及清洁能源等关键领域的重大登月计划——涉及资金和大规模采购。

在贸易方面,一个以中国为重点的新理论需要盟国之间进行更密切的合作,以反击中国的掠夺性权力贸易,合作措施包括通过增加对外援助,帮助发展中国家避免对中国的严重依赖,更好地协调出口管制和外来投资的意见,以及在技术政策方面进行合作。但美国的政策制定者应该对此抱有的期望应该适度和现实一点。因为除了向中国多出口几辆汽车之外,欧洲似乎没有什么胃口。虽然韩国和日本更愿意站在美国一边反对中国,但最终它们可能不得不选择中立。

最后,拜登政府需要将特朗普政府的猎枪式对抗改为更谨慎的步枪式射击来直接针对中国,在制约中国的同时推进美国的战略经济利益。除非欧洲完全站在美国这一边,或者世界贸易组织进行重大改革,使其能够对中国这样的非法治国家采取有效行动,否则外部力量不太可能击退中国猖獗的不公平和掠夺性经济贸易的做法。

美国能够也应该做的是更好地保护自己免受中国掠夺性政策的侵害。这需要加强商业反情报工作和增强网络安全,以限制中国获取核心的知识产权。这要求利用《外国投资风险审查现代化法案》赋予美国外国投资委员会 (CFIUS) 的权力,在很大程度上阻止中国对美国科技相关公司的投资,包括风险资本投资。它将意味着能有效地跟踪盗窃了美国知识产权或获得不公平补贴的中国公司,并限制它们进入美国市场。

美国的贸易政策正处于一个体制和另一个体制之间的转折点。战后的旧体制已经日薄西山。特朗普的替代方案是一个向后看的死胡同。然而,现在的风险是,拜登政府的“中产阶级”贸易理论将使再分配成为重点,美国经济和技术竞争力和实力将继续长期下降。为了避免这种情况,现在是时候建立一个新的遏制中国力量的贸易理论和制度,该制度侧重于在对美国未来繁荣和国防至关重要的核心领先技术产业中发展大规模和可持续的领先地位。