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拜登政府将如何实现交通运输部门脱碳

21-08-03

美国总统一直将气候议程作为其施政重点内容之一,并将该议程纳入其贸易行动和国内基础设施建设计划。然而,在美国政府内部关于基础设施的谈判中,交通运输仍然是主要分歧来源, 尤其是应当在“道路和桥梁”之外的优先事项上花费多少钱。2017 年,交通运输超过电力系统, 成为了美国最大的温室气体(GHG)排放来源,因此交通运输部门脱碳是应对气候变化的关键。 拜登在《美国就业计划》中的初步提案在谈判中被大幅缩减,但是他的最初提案和国会最终通过的内容,再加上他通过行政行动所做的事情,都表明了美国总统拜登对于脱碳的看法。2021 年7 月12 日,美国战略与国际研究中心(CSIS)专家史蒂芬 . 纳伊莫利(Stephen Naimoli)①和尼科斯. 查弗斯(Nikos Tsafos)②总结了拜登总统能源和气候战略在交通运输方面的八个主题,以下是该文内容编译,供参考。

一、交通运输电气化

有多种方法可以减少交通运输排放:(1)收紧燃料经济性标准或控制尾气排放;(2)投资私家车辆替代品,减少车辆活动对环境和气候的影响;(3)支持不依赖汽油或柴油的技术,如生物燃料、燃料电池或电力。拜登政府可能采取这些做法,但最有可能的是依靠电力。在拟议的《美国就业计划》中,最大的气候相关的独立项目是电动汽车(EVS),总计投资 1740  亿美元,其中1000 亿美元用于资助人们购买电动汽车,150 亿美元用于建立 50 万个充电站,250 亿美元用于零排放公共交通,以及 20 亿美元用于校车(《两党基础设施计划框架》保留了其中的一些激励措施,但缩减了投资规模:75 亿美元用于充电站建设,75 亿美元用于电动公共汽车和运输)。长期以来,天然气和氢气一直被视为有吸引力的选择方案,政府也正在货运部门推动电气化。能源部最近宣布将为卡车提供1.63 亿美元的新资金,1 亿美元用于投资高效低排放卡车,剩余 6300 万美元用于汽车、卡车或充电基础设施。

二、用钱而不是命令或税收推动脱碳

将重点放在激励措施上,是以牺牲其他众所周知的措施为代价的。政府尚未就燃料经济标准或尾气排放制定战略,但已经批准加州放弃制定自己的标准。对此类标准的支持已经有了,但还未制定具体细节。总统反对提高联邦汽油税,自 1993 年以来汽油税一直保持不变,现今它与 1932 年首次推出的联邦汽油税的购买力大致相同。乙醇可以满足美国 5%的运输能源需要,但对乙醇的关注却很低。虽然参议院多数党领袖查克• 舒默(Chuck Schumer)呼吁采取“旧车换现金”的办法,但仍然没有相关项目计划用于鼓励消费者更换旧车。少数州长要求总统呼吁在某个特定日期后禁止销售内燃机汽车,不过总统一直在回避这种做法。

三、公共交通是重中之重

公共车辆是政府的重点关注领域。最突出的例子是推动美国邮政的231541 辆快递卡车实现电动化。总统还希望刺激国家和地方政府实现校车和公交车的电动化。《美国就业计划》向学区拨款 200 亿美元,用于将国内20%的校车由柴油驱动变为电力驱动,同时向公交机构拨款 250 亿美元,用于实现 5 万辆公交车的电动化(《两党基础设施计划框架》将拨款金额减少到了 75 亿美元)。公交车仅占美国交通温室气体排放的 1%,因此上述计划并不能带来多少气候效益,但政府并没有把它当作有效的气候改善计划来推广。白宫强调,公共汽车电动化的重点在于减少柴油汽车带来的空气污染。

利用政府采购可以为脱碳创造积极的良性循环。私家车从内燃机汽车变为电动车,需要数百万人权衡利弊,决定一次换一辆还是两辆汽车。相比之下,校车和公交车以及一些包括美国邮递车辆在内的卡车,则由政府机构统一管理。政府机构与私人用户一样面临取舍——使用性、充电或燃料供应, 购买和维护的成本,但与私人用户的看法不同。与私家车不同,公交车按照标准路线行驶,因此管理人员可以预测充电或加油的基础设施需求。此外, 政府机构的预算考虑也与私家车用户不同。即便如此,如果到 2030 年仍没有重大创新发展,那么电动公交车的经济性仍将面临挑战。因此虽然政府采购可以提供帮助,但车辆的转型并不容易。

四、公共交通有发展资金,但发展促进力不足

《美国就业计划》为本地运输机构提供了 850 亿美元用于实现公共交

通现代化并扩大载客量。美国将向美国铁路公司(Amtrak)注入 800 亿美元用于维修和新建铁路客运线路,但大约四分之三的资金可能用于之前积压的维修工作而不是扩大服务。除维修资金之外,美国铁路公司也在希望在15年甚至更长的时间内获得 750 亿美元的投资,用于增加现有路线的服务,增加新的站点,并修建高铁。《美国恢复与再投资法案》拨款 80 亿美元建设城际高铁,但政治、经济和法律问题阻碍了一些最大项目的建设,导致目前美国仍然没有真正的高铁。

很明显,铁路比开车或坐飞机的效率更高,例如,单个乘客从华盛顿特区乘坐电力机车到纽约,过程中排放的温室气体比开车少 83%,比乘坐飞机少73%。但是美国将大量资金用在了汽车和高速公路上,很少会激励用户使用更高效的交通方式。这种促进方式可能会到障碍,这些障碍也促使总统否认提高联邦汽油税。因此目前的状况是,铁路和公交车系统大多会获得现金支持,但却没在这方面获得成功所必须的政策生态环境。

五、从汽车和公交车脱碳入手,随后是其他交通方式

在美国交通运输部门,汽车、卡车和公交车占温室气体排放的 83%。电动汽车问世已经超过十年,每年有更多的选择进入市场,电动或其他低碳型卡车和公交车也不断涌现。交通运输部门中,包括船舶和飞机在内的其他交通方式的脱碳解决方案仍然处于初级阶段,并且价格昂贵。因此,拜登政府选择专注于在较短时间内能够实现的方案,为减少交通运输排放做出最大贡献。

六、电动汽车应当由美国制造

在总统的计划和演讲中,一个熟悉的词反复出现——美国制造。单从他的基础设施建设提案的标题上来看,《美国就业计划》,很明显,拜登政府希望确保交通运输部门的脱碳计划能够为美国创造工作机会,为此政府也提出了几项措施。在针对关键供应链的百日审查中,政府支持“为符合更高国内含量标准和劳工标准的电动车提供更高额的退税”。政府也正在恢复《先进技术汽车制造(AVTM)计划》,这份计划拥有 170 亿美元的未偿贷款授权,并提出重新使用“生产税收抵免”,支持清洁能源投资。能源部还宣布,将要求相关受益企业在美国生产其产品。美国法律通常允许受益企业拥有其专利的完全控制权,但上述要求利用“特殊情况”豁免,以确保联邦资金不会流向其他地方。

七、公平与正义是交通运输部门的核心

前交通部部长安东尼• 福克斯(Anthony Foxx)曾领导工作,开始重新连接被高速公路分割的社区,拜登政府承诺将继续这项工作。这个想法也受到了国会的欢迎,参议院两党地面运输法案中就包括了一项相关试点计划,不过其中涉及的资金远远少于拜登政府的《美国就业计划》所要求的。《美国就业计划》的另一项承诺是奢侈品车辆或采用低劳工标准生产的车辆将不享受购买激励措施。参议院的一项提案提出,将为标价低于 8 万美元并且由工会在美国生产的电动车辆提供 1.25 万美元的资金。

在政府的供应链百日审查中,能源部建议将环境和劳动保护与能源部可能向采矿公司、电池制造商或汽车制造商提供的财务资助相挂钩。这将使生产激励措施与政府想要实施的采购激励措施相一致。白宫环境司法咨询委员会由来自全国各地的环境司法倡导人士和专家组成,委员会强调政府应如何推进公平和正义目标,同时通过促进使用公共交通和减少当地空气污染两种措施来降低交通运输部门的碳排放。公共交通往往会为弱势社区提供更多的机会,而空气污染则经常对低收入社区造成过分的影响。

八、对汽车的依赖正悄然面临挑战

交通部部长皮特 • 布蒂吉格 (Pete Buttigieg) 也表达了与交通和气候活动人士相同的立场:城市应该为人民而不是汽车服务——这是交通部长很少会听到的话。交通部的资助计划拥有巨大的影响力,能够促进城市和各州做出决策,将步行、骑车和公共交通放在汽车和高速公路之前的优先位置。这种交通模式上的转变需要时间,但内阁层面的推动将会对下游模式产生巨大的影响。

结论

政府计划需要国会的支持。最近的事态进展(尤其是在基础设施支出谈判方面)表明没有什么是一成不变的。总统正在同时使用旧办法和新措施来处理交通运输部门的脱碳问题,未来仍面临艰巨任务,例如,美国道路上大约有 2.76 亿辆汽车,《美国就业计划》提供 1000 亿美元的资

金,按照以往的做法,每辆汽车给予 7500 美元的税收抵免,则可能会覆盖1300 万辆汽车,仅占汽车总量的 5%。公共交通车辆和校车所面临的问题也同样如此。美国总的理念是大规模的初始投资将在稍后产生积极的溢出效应。但是如果没有更直接的干预措施来引导消费者行为和选择,那么这些投资必须更大胆、规模更大才能取得成功。