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碳边境调整机制如何适应国际贸易规则

21-08-03

2021 年 7 月初,欧盟发布了一揽子立法建议,作为推动实施其 2019 年制定的《绿色协议》的宏伟路线图。按照这些立法内容中的路线图,欧盟将从气候、能源、交通和税收等多个维度来推动欧洲地区的减排行动,其目标是在 2030 年将碳排放降低 55%,到 2050 年实现碳中和。在这些立法建议中,最引贸易观察人士关注的是其谈边境调整机制,这是全球第一个有关碳关税的立法。根据该机制,欧盟要求欧盟进口商在进口特定产品时,需要参照欧盟排放交易体系的碳排放价格缴费购买相应的碳含量交易许可。巴西、南非、印度和中国等 WTO 成员已对此表示严重关切,认为欧盟“碳边境调整机制”可能对出口欧洲的产品构成歧视。2021 年 7 月 5 日,WTO 上诉机构前任主席、美国 WTO 专家James Bacchus 教授在世界经济论坛发文评论,认为欧盟的这项提议可能导致 新的贸易对抗,要符合 WTO 相关规则仍有许多法律事项需要解决。以下是该评论编译,供参考。

近日欧盟委员会推出了一项名为《绿色协议》的宏伟路线图,提出到2050 年让欧洲成为第一个达到碳中和的大陆。协议提出了若干项旨在缓解气候变化的先驱性贸易限制措施。虽然提议的措施在几年内可能并不会实施,但提议本身就可能导致新的贸易对抗开。拟议的措施将尝试通过经济方式将气候变化的影响降至最低。因此,它是否与世界贸易规则保持一致就成为了全球讨论的问题。

协议一经推出就立刻引起了关注。首先是 WTO 及其成员的反应。协议是否会促使其他区域集团实施类似的与气候相关的贸易措施,或是引发广泛的全球批评浪潮?或者更具针对性的问题是,拟议的新措施能否指明全球贸易、气候目标和气候治理的未来走势?

欧盟委员会表示,新措施是根据欧盟的 WTO 义务制定的,尽管如此,巴西、南非、印度和中国仍表示“严重关切”新措施将对其出口欧洲的产品实施不公平的歧视性对待。欧洲最近的一项研究得出结论,受影响最大的产品将是哥伦比亚的水泥、中国的塑料、北非的化肥和南美的纸浆出口产品。

欧盟委员会将公布拟议新措施的细节,新措施将被纳入“碳边境调整机制”(CBAM)。该机制将于 2021 年 7 月14 日正式启动,并将于 2023 年过渡性引入新措施,并最终在 2026 年之前完成。

根据 CBAM 的规定,商品进口商需要购买排放证书,说明某些碳密集型产品的碳排放量,每吨排放量购买一份证书,价格可高达 50 欧元(59 美元)。贸易商还需要为产品中的 CO2 直接排放以及生产过程中使用的电力产生的间接排放支付费用。

铁、钢、铝、水泥和肥料产品以及产生大量电力的项目都需要排放证书。可能会由一个新的进口管理机构收取相关费用,并与现有的欧盟排放贸易体系 (EU ETS) 共同协作。购买证书的费用将与 EU ETS 体系下的碳价格相挂钩。美国气候特使约翰• 克里(John Kerry)警告称,CBAM 应当作为万不得已的“最后手段”,因为它可能会影响在 11 月举行的联合国气候峰会(COP26)之前让更多国家提高气候目标所做的努力,而欧盟其他主要贸 易伙伴也尚未对此表态。

现阶段,所有的法律分析都是初步并且临时的。CBAM 是否符合欧盟的 WTO 义务所引发的法律问题包括以下内容:

CBAM 可能并不符合WTO 的非歧视规则。非歧视规则要求给予某一个WTO 成员的出口产品的所有优势条件必须立即并且无条件地赋予来自所有其他WTO 成员的同类产品。欧盟在根据气候行动的程度和质量对一些 WTO 成员做出判断,从而挑选出哪些产品需要排放证书的过程中,很可能对某些成员国存在偏见。

CBAM 对进口产品征收的费用可能高于欧盟商定的关税上限和其他进口相关费用,因此可能违反了欧盟的 WTO 义务。

CBAM 可能不符合WTO 的“国民待遇原则”。国民待遇原则要求给予进口产品“不低于国内同类产品”的待遇。如果欧洲生产商继续获得免费排放配额,那么欧盟的做法就不符合“国民待遇原则”。这是因为进口产品将无法在欧洲市场获得与欧洲内部同类产品平等竞争的机会。

解决 CBAM 面临的法律问题

假设欧盟确实违反了其中一项或多项规则,那么相关的法律问题就变成了“是否可以根据 WTO 卫生和环境措施规则所允许的一般例外情况为这些违规行为开脱”。

保护人类健康所必需的措施以及保护可耗尽自然资源相关的措施可能适用例外条款。但欧盟不太可能证明 CBAM 是保护人类健康所必需的,这在一定程度上是因为至少有一种合理可用的替代方案——碳税。碳税对贸易的限制相对较小,但也能达到欧盟所期望的气候变化保护水平。

不过如果欧盟能够证明 CBAM 所采用的办法和其目的之间存在着密切以及切实的联系,就能够进一步证明 CBAM 是一项与保护可耗尽自然资源

(我们呼吸的空气)有关的措施。

CBAM 还必须清除另一道法律障碍。为了证明 CBAM 有权享受WTO 的一般例外条款,欧盟委员会必须确保它不会“在同等条件下的国家之间形成任意或不合理的歧视性做法”。此外它也不能是“对国际贸易的变相限制”。

履行 WTO 义务

需要指出的是,WTO 义务是针对个别贸易产品的待遇制定的。因此,为了防止 CBAM 存在“任意性或不合理性”,可以说所有的歧视性对待都必须基于对生产某项产品的实际碳排放量的评估。

欧盟应该避免仅仅根据产品来源国已经实现的减排或做出的减排承诺就做出判断。对于气候友好型产品,不能因为它产于没有采取任何有意义的减排行动的成员国,就要求其提供减排证书。

关于“对国际贸易的变相限制”,法律上的最大问题在继续给予一部分选定的国内生产商免费排放配额。要履行 WTO 义务,欧盟最好的做法是顶住国内产业压力,取消配额。

任由它们继续存在将是法律上的致命错误。随着时间的推移逐渐取消这些免费排放配额,甚至对同类产品的排放证书给予额外的同等价格的补偿,都不足以使欧盟在 WTO 争端解决的法律审查中全身而退。7 月 14 日欧盟发布 CBAM 提案之后,最好的解决方案是邀请所有关键利益相关方加入到对话讨论当中。